《山东省海上牧场条例（草案）》已经省第十四届人大常委会第十八次会议初次审议。根据《山东省地方立法条例》规定，现将《山东省海上牧场条例（草案）》全文公布，公开征求社会各界的意见和建议。
社会各界人士可以直接将意见和建议发送至sdrdfgsc＠126.com，也可以寄送山东省人大常委会法制工作委员会（济南市历下区院前街１号，邮编：250011），并在信封上注明《山东省海上牧场条例（草案）》征求意见。
公开征求意见截止日期为2025年12月21日。
山东省人大常委会法制工作委员会
2025年11月21日
关于《山东省海上牧场条例（草案）》的说明
——2025年11月18日在山东省第十四届人民代表大会常务委员会第十八次会议上
山东省农业农村厅副厅长 宋文华
省人大常委会：
我受省人民政府委托，现就《山东省海上牧场条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：
一、立法的必要性
（一）制定条例是深入贯彻落实习近平总书记重要讲话精神和党中央系列决策部署的重要举措。2023年4月，习近平总书记在广东考察时指出：“要树立大食物观，既向陆地要食物，也向海洋要食物，耕海牧渔，建设海上牧场、‘蓝色粮仓’”。2024年9月，国务院办公厅印发《关于践行大食物观构建多元化食物供给体系的意见》，再次提出“建设海上牧场、‘蓝色粮仓’”。今年中央一号文件将“支持发展深远海养殖，建设海上牧场”列为年度重点工作。为将中央精神转化为地方实践，亟需通过立法为我省海上牧场建设提供坚实的法治支撑。
（二）制定条例是巩固提升我省现代海洋牧场发展优势的重要保障。我省海洋牧场建设起步早、基础扎实、规模领先，是经国家批准的首个现代化海洋牧场建设综合试点省份。2018年，习近平总书记亲临山东考察，指示“海洋牧场是发展趋势，山东可以搞试点”。近年来，我省认真贯彻落实国家要求，出台试点方案，围绕海洋牧场绿色发展、深远海养殖、智慧管理等方向先行先试，创新完成沿海六地市海洋牧场协同立法，创建国家级海洋牧场71处、占全国38%，形成一批可复制、可推广的“山东模式”，为全国现代化海洋牧场高质量发展提供借鉴。开展海上牧场立法，有利于系统总结提升现有经验，进一步巩固拓展发展新优势。
（三）制定条例是破解当前发展瓶颈、保障产业健康发展的现实需要。当前，我省海上牧场建设还存在用地用海保障不足、部门管理职责不清、经营者合法权益保障不到位等突出问题，制约了海上牧场整体效益和产业健康可持续发展。通过地方立法，可依法厘清部门职责、强化资源统筹，为规范促进海上牧场高质量发展提供重要制度保障。
二、起草过程
条例列入立法计划后，为高质量推进立法工作，省人大农委、省人大常委会法工委、省司法厅提前介入，与省农业农村厅组成起草组，扎实开展起草工作。一是深入开展调查研究。先后赴青岛、烟台、威海、潍坊等市开展实地调研，听取沿海七市渔业渔政主管部门、海洋牧场企业代表、渔业领域专家、渔民代表的意见建议，厘清了海上牧场发展存在的突出问题、经验做法和期盼建议。二是认真会商论证。鉴于正在修订的渔业法对海洋牧场概念的框定，以及国家关于海上牧场政策的新要求，省农业农村厅会同省人大农委、省人大常委会法工委、省司法厅先后两次进行专题会商，确定采用“小快灵”立法形式，并对草案体例结构进行了调整完善，在全国范围内率先开展海上牧场地方立法。三是广泛征求意见。按照立法程序，先后两轮向19个省直部门、单位，沿海七市人民政府及其渔业渔政主管部门，部分行业协会、企业、律师等征求意见。同时，通过省农业农村厅和省司法厅官网向社会公开征求意见，并书面征求了农业农村部渔业渔政管理局意见。经深入研究论证，并反复修改完善，已通过公平竞争审查和宏观政策取向一致性评估。10月27日，经省政府第118次常务会议讨论通过，形成了提请本次会议审议的《条例（草案）》。
三、需要说明的几个问题
《条例（草案）》共24条，不分章节，主要规定了以下内容：
（一）关于基本定义与发展原则
《条例（草案）》明确了海上牧场为集人工鱼礁、近海与深远海养殖、陆基配套、服务保障于一体的区域性新型渔业模式。同时，确立了发展海上牧场应坚持生态优先、科学规划、创新驱动、陆海统筹、融合发展的基本原则，为各项具体制度和政策的制定提供了根本遵循。
（二）关于监督管理体制
《条例（草案）》确立了政府统一领导、渔业渔政部门综合管理、各相关部门按职责分工负责的管理体制。规定了县级以上人民政府的组织领导责任，细化并明确了渔业渔政、自然资源、生态环境等主要相关部门的具体职责，形成了齐抓共管的工作合力。
（三）关于规划引领与空间保障
《条例（草案）》规定省级层面编制全省海上牧场发展规划，并与国土空间、生态环境保护、港口航道等规划相衔接，沿海设区的市可因地制宜编制本地规划。在用海用地保障方面，明确依法取得海域使用权和土地使用权，并建立海域使用权续期保障和因公共利益收回的补偿机制，稳定经营者的长期预期。
（四）关于建设运营与产业发展
一是开发利用秩序。要求经营者节约集约用海，并依法保护其合法权益，明确未经允许不得擅自进入确权海域从事采捕等活动，同时保障非排他性的公益用海活动。二是生态健康养殖。强调依法养殖，禁止使用违禁投入品和投放不符合生态要求的水生生物，鼓励发展多营养层级立体生态养殖和深远海绿色养殖，并支持开展养殖容量评估，实现科学发展。三是产业融合发展。鼓励发展休闲渔业，并明确相关部门对休闲渔业经营活动的监管职责。支持打造全产业链，培育区域公用品牌，推动产业深度融合发展。
（五）关于筑牢安全生产与生态环境保护
一是安全生产责任。明确了海上牧场经营者的安全生产主体责任和县级政府的属地管理责任，要求建立风险管控和隐患排查机制，并投保安全生产责任保险。二是通航与装备安全。规定海上牧场规划和选址须按规定避开海上交通功能区和通航船舶密集区，依法配备防撞设施设备和专用航标。对海上牧场平台、桁架类网箱等关键装备设施，实行船舶检验机构检验合格制度。三是人员安全保障。设定了禁止人员登乘和强制撤离的具体气象海况条件，要求经营者建立人员登离台账，切实保障人员生命安全。四是生态环境保护。要求经营者采取有效措施防治污染，海上装备设施须配备环保设施，并对造成的海洋环境损害承担恢复和整治责任。同时，建立海域生态环境和渔业资源的监测评估制度。
（六）关于支持保障政策体系
《条例（草案）》提出了一系列保障措施，包括：加强信息化建设，打造智慧型海上牧场；鼓励技术创新与成果转化；建立健全政府引导、金融和社会资本参与的多元化投入机制；引导金融机构创新产品和服务，鼓励保险机构开发新险种，加强气象保障，为海上牧场发展提供坚实的资金和风险保障。
以上说明连同《条例（草案）》，请予审议。
山东省海上牧场条例
（草 案）
第一条 为了促进海上牧场建设，加强渔业资源保护、开发和合理利用，推动海洋经济高质量发展，根据有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于本省行政区域及管辖海域内海上牧场的规划建设、经营管理、生态保护和监督管理等相关活动。
本条例所称海上牧场，是指在特定区域内统筹发展多种海洋渔业相关产业，形成可持续发展的区域性新型渔业模式，包括人工鱼礁建设、近海增殖养殖、深远海养殖、陆基配套、服务保障等。
发展海上牧场应当坚持生态优先、科学规划、创新驱动、陆海统筹、融合发展的原则。
第三条 相关县级以上人民政府应当加强对海上牧场发展的组织领导，统筹协调海上牧场管理，解决海上牧场发展中的重大问题。
渔业渔政主管部门负责海上牧场综合管理工作。
自然资源、海洋主管部门负责海上牧场用地用海的规划、保障和确权登记工作。
生态环境主管部门负责海上牧场环境影响评价文件的审批和生态环境保护的监督工作。
发展改革、科学技术、工业和信息化、公安、财政、交通运输、商务、文化和旅游、市场监督管理、气象、消防救援、海事、海警等部门、单位按照各自职责做好海上牧场相关工作。
第四条 省人民政府应当组织发展改革、渔业渔政等主管部门根据全省国民经济和社会发展规划、国土空间规划，编制全省海上牧场发展规划，与生态环境保护规划、港口与航道布局规划、养殖水域滩涂规划、气象灾害防御规划等相衔接，报省人民政府批准后组织实施。
沿海设区的市人民政府，应当结合本地实际需要，根据省海上牧场发展规划，因地制宜编制本地区海上牧场发展规划。
第五条 建设海上牧场应当依法取得土地使用权、海域使用权，并依法进行环境影响评价。
相关县级以上人民政府应当依法对海上牧场及其配套设施用地用海给予支持。海域使用权期限届满，海域使用权人在法定期限内申请继续使用海域的，除因公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的外，原批准用海的人民政府应当依法批准续期。
海域使用权期限未届满，因公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的，应当依法对海域使用权人给予相应的补偿。
第六条 海上牧场经营者应当按照批准的海域用途，依法有序开展增殖养殖、捕捞生产等开发利用活动，节约集约高效使用海域，避免海域闲置。
任何单位和个人不得未经海上牧场经营者允许进入海上牧场确权海域内采捕水产品，不得破坏海上牧场经营者的养殖水体、养殖设施。海上牧场经营者对非营利性通航、公益性调查监测、科研教学等不妨害其依法使用海域的非排他性用海活动，不得阻挠。
第七条 海上牧场经营者从事水产养殖的，应当依法办理养殖证。新增养殖用海养殖证载明的期限、主体、范围等基本事项应当与不动产权证书保持一致。
县级以上人民政府因公共利益需要依法变更或者撤回养殖证，给单位或者个人造成财产损失的，应当给予公平、合理的补偿。
海上牧场经营者从事水产养殖的，应当保护水域生态环境，科学确定养殖密度等。不得使用国家禁止使用的饵料、饲料、饲料添加剂、药物或者其他有毒有害物质，不得向开放水域投放外来种、杂交种等不符合生态要求的水生生物，不得造成水域的环境污染、生态破坏。
鼓励充分利用海水立体空间，优化近海养殖模式，开展多营养层级立体生态增殖养殖，拓展深远海绿色养殖，推动渔业生产活动与海洋生态系统协调发展。
支持科研院所、高等学校、渔业技术推广机构、行业协会等开展养殖容量评估，为海上牧场经营者科学确定养殖种类和密度提供技术支撑。
第八条 鼓励海上牧场经营者开展休闲垂钓、渔事体验、科普展示等休闲渔业活动。
相关县级以上人民政府渔业渔政主管部门应当会同交通运输、文化和旅游、市场监督管理、气象等部门、单位，加强对休闲渔业经营活动的监督检查，督促海上牧场经营者合法、规范、安全经营。
第九条 相关县级以上人民政府渔业渔政主管部门应当加强海上牧场管理信息化建设，提升海上牧场管理水平。
鼓励运用人工智能、大数据、云计算、物联网等技术，打造智慧型海上牧场，推动海上牧场信息化、自动化、智能化发展。
第十条 海上牧场经营者承担安全生产主体责任，应当建立健全全员安全生产责任制和安全生产规章制度、操作规程，构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，制定并实施本单位安全生产教育培训计划和生产安全事故应急救援预案。
海上牧场经营者应当按照国家有关规定投保安全生产责任保险。
相关县级人民政府应当落实海上牧场安全生产属地管理责任，组织有关部门在各自职责范围内开展海上牧场安全生产监督管理工作。
第十一条 海上牧场规划和选址应当按照规定避开海上交通功能区域和通航船舶密集的区域。海上牧场的建设活动影响海上交通安全的，应当依法配备防止船舶碰撞的设施、设备并设置专用航标。
第十二条 海上牧场平台、桁架类网箱、养殖工船等装备设施，应当符合有关法律、法规、规章以及强制性标准和技术规范的要求，经船舶检验机构检验合格，取得相应的检验证书、文书后，按照规定开展经营活动。
海上牧场平台是指集渔业生产服务、看护管理、生态环境监测、科普教育、休闲渔业、安全救助等多种功能于一体的海上综合服务平台。
第十三条 气象、海况出现下列情形之一的，禁止临时登乘人员登乘海上牧场平台：
（一）当地气象主管机构发布大风、大雾、台风、雷电预警信息的；
（二）浪级达到大浪级别的；
（三）其他实际气象、海况无法保障登乘安全的。
当气象、海洋主管部门、单位发布的海上风浪预报等级超过装备设计载荷时，所有人员应当撤离。
海上牧场经营者应当采取必要措施保障临时登乘人员安全，建立人员登离台账。
法律、法规另有规定和安全生产另有要求的，从其规定。
第十四条 相关县级以上人民政府渔业渔政、海洋和气象等主管部门、单位应当加强海上牧场气象、海洋监测和信息服务，开展海上牧场气象、海洋防灾减灾评估，提升综合防灾减灾能力，保障海上牧场生产运营。
第十五条 海上牧场经营者从事生产经营活动，应当采取有效措施，防止、减轻环境污染和生态破坏。海上牧场平台、桁架类网箱、养殖工船等装备设施应当配备垃圾回收、生活污水收集等设施。
海上牧场经营者在建设和生产经营中造成海洋环境污染、海洋生态损害或者严重破坏海洋景观的，应当予以恢复和整治。
第十六条 相关县级以上人民政府渔业渔政、生态环境、自然资源等主管部门应当按照职责分工，加强海上牧场渔业资源调查和海域环境监测，对海上牧场建设情况进行跟踪评估，优化提升海上牧场发展水平。
第十七条 相关县级以上人民政府应当加强海上牧场跨区域执法沟通协调，建立重大事件通报制度，提高执法质量和效率。
相关县级以上人民政府渔业渔政、自然资源、生态环境、交通运输、文化和旅游、公安、海事、海警等主管部门、单位应当加强协作配合，建立健全海上牧场管理联合执法机制和信息沟通制度，加强执法协作和信息共享。
第十八条 相关县级以上人民政府及相关单位应当建立健全海上牧场技术创新体系，加强基础性、前沿性研究，开发关键核心技术、共性基础技术和前沿交叉技术，推广优良水产品种、先进生产模式和新型设施装备等，提高海上牧场发展科学技术水平。
鼓励海上牧场经营者加强与科研院所、高等学校交流合作，开展海上牧场关键技术研究开发和成果转化应用。
第十九条 相关县级以上人民政府应当结合本地资源禀赋，构建结构合理、特色鲜明的海上牧场全产业链，统筹布局水产品生产、加工、流通等，打造有竞争力的产业集群，培育区域公用品牌，推动渔业产业融合发展。
第二十条 相关县级以上人民政府应当建立健全海上牧场多元化投入机制，鼓励社会资本参与海上牧场建设和经营。
相关县级以上人民政府应当引导金融机构和地方金融组织依法创新金融产品和服务模式，为海上牧场提供金融服务。
鼓励保险机构开展海上牧场保险模式创新，探索开发海上牧场新险种，增强海上牧场抗风险能力。
第二十一条 违反本条例规定的行为，法律、法规已经规定法律责任的，适用其规定。
第二十二条 违反本条例第十三条第一款、第二款规定的，由渔业渔政主管部门责令限期改正，处二万元以上五万元以下的罚款；逾期未改正的，处五万元以上十万元以下的罚款，责令停产停业整顿。
第二十三条 各级人民政府和有关部门及其工作人员在海上牧场监督管理工作中，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十四条 本条例自 年 月 日起施行。
责编：屈庆硕 徐榕悦
