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关于强化人大监督工作的调研与思考

作者:山东省东营市人大常委会党组书记、副主任 田振玉   来源:中国人大网  时间:2016-05-05

  党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出:“推进人民代表大会制度理论和实践创新,发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。”为适应全面深化改革新形势、新任务的要求,推动党的群众路线教育活动向深向实发展,近日东营市人大常委会组织有关人员以强化人大监督工作为题,作了深入调研思考,在总结创新实践、分析制约因素的基础上,提出了改进和加强的思路措施。

  一、东营市各级人大常委会监督工作基本现状

  监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。近年来,我市市县两级人大常委会始终坚持党的领导,着眼工作大局,立足人大本职,努力加强和改进监督职能建设,监督工作从形式到内容都有了较大的创新发展,为实施黄蓝国家战略、推动全市新一轮科学发展跨越发挥了重要作用。

  (一)监督内容紧贴中心。近年来,市县两级人大常委会深入贯彻实施监督法,紧扣发展大局和民生热点难点问题,始终做到了监督选题精准、内容重点突出、工作成效显著。概括起来说,可归纳为“四个围绕”,即围绕加强宏观调控和科学决策,定期听取和审议国民经济和社会发展计划、财政预算决算等情况的报告;围绕经济发展大局,加强对黄蓝国家战略实施、经济转型升级、生态文明建设、新型农村社区建设、重大工程项目建设的监督;围绕推进法治进程,加强对民事审判、刑事审判、法院执行、刑事检察、社会治安综合治理等工作的监督;围绕改善民生,加强对环境保护、食品药品安全、文化教育、卫生防疫、安全生产等工作的监督,实现了监督与支持的有机统一,与“一府两院”形成凝心聚力、共促发展的工作合力。

  (二)监督方法探索创新。市县两级人大常委会注重探索创新,以创新推动监督工作向难度突破、向配套发展、向刚性着力。市人大常委会和各县区人大常委会均出台了《审议意见办理报告票决办法》、《工作评议办法》和《规范性文件备案审查办法》等三个办法,整合各种监督手段,发挥监督整体效能,有效促进了“一府两院”依法行政、公正司法。《广饶县和垦利县人大常委会实行监督审议意见卡制度,每次常委会会议和视察调研活动发放监督审议意见卡,由调查组每名成员结合议题认真填写,交常委会办公室汇总整理形成意见建议,并在年终通报常委会组成人员提出监督意见情况,既增强了常委会组成人员履职的责任感和积极性,又使建议意见更具针对性和可操作性。河口区人大常委制定出台了《专题调研办法》、《执法检查办法》,着力规范调研检查程序,提升了调研检查水平。

  (三)监督实效不断增强。一是借力“决议”抓监督。市人大常委会先后作出关于加强国有土地管理的决议、关于加强中心城区污染综合治理的决议和关于深入实施科技创新驱动发展战略的决议,并将决议贯彻落实情况列入每年监督工作重点,有力推动土地管理和环境保护工作走向规范,科技创新工作呈现蓬勃发展势头。二是拉长链条抓监督。市县两级人大常委会坚持每年对部分政府组成部门开展工作评议,抓住评前、评中、评后三个环节,突出调研、评议、整改三个重点,每次评议结束后,加强跟踪监督,确保实现了以评议促发展的目的。针对常委会会议审议意见办理工作,后置了人大相关专门委员会持续督办、下一次常委会会议再审议和实行满意度票决等三个程序,从根本上解决了文来文往甚至一审了之、不了了之的问题,提高了常委会会议质量,推动“一府两院”相关工作取得实质性进展。三是常态长效抓监督。市人大常委会出台了《东营市人大各专门委员会与有关部门工作联系制度》,各专门委员会与“一府两院”及有关部门相互列席有关会议,相互交流文件材料,相互参加有关调研调查活动,形成良性互动的协调联系机制。垦利县人大常委会出台了《关于实行县人民法院、县人民检察院、县公安局、县司法局重大事项报告制度的规定》,要求每两个月将有关重大事项向县人大常委会报告,并定期组织常委会组成人员和人大代表旁听法院案件庭审,基本实现了司法监督的规范化和常态化。四是突出主体抓监督。市人大常委会出台了《关于开展市人大代表履职承诺工作的安排意见》,依托县区人大常委会建立起完备的代表履职登记制度,激发了代表履职的责任感和主动性。市县两级人大常委会采取“手把手”交办、“面对面”督办、“背靠背”考核等有效措施,形成了代表建议受理、承办、监督、考核环环相扣的运作机制。垦利县注重加强“人大代表之家”建设,健全完善了代表学习制度、代表接待日制度、代表视察制度、代表向选民述职制度等工作制度,在政策法律宣传、反映社情民意、化解社会矛盾、提高代表素质方面发挥了重要的平台作用。

  二、影响和制约人大监督工作的主要因素

  总体而言,我市市县两级人大常委会监督职能建设明显加强,监督的意识、手段、实效有了不同程度的提升,但是从人民代表大会制度的本质要求来看,仍存在一些薄弱环节,还不能完全适应经济社会发展形势和人民群众的期望,迫切需要进一步改进和强化。

  (一)思想认识有差距。从监督者本身来看,部分常委会组成人员和人大代表开展监督畏首畏尾、顾虑较多,不敢仗义执言、动真碰硬,缺乏代表人民行使权力的责任感和使命感;从被监督者来看,个别部门和单位不重视、不愿意接受人大监督,有的甚至认为监督是找茬子、添麻烦;从社会上来看,党政机关、社会各界、人民群众尊重人大地位、关注人大工作、支持人大监督的浓厚氛围尚未形成。归根结底,在于对人民代表大会制度是我国的根本政治制度、人大工作是党的工作的重要组成部分、人大监督能力是党的执政能力重要体现的认识不足,在一定程度上影响着人大监督工作深入有效开展。

  (二)职能行使不深入。主要表现为“三多三少”:一是程序性监督多,实质性监督少。对财政预算决算、国民经济发展计划及其执行的监督,因各方面因素的制约,往往只是过一道法定审议程序,各种指标是否科学合理,难以深入审查,作出的审议意见较为原则和笼统,针对性和操作性不强,缺乏权威性和严肃性。二是建议性监督多,强制性监督少。在现有的监督方式中,运用频率较高的是听取审议工作报告、执法检查、视察和调查、工作评议等,而法律规定的如询问(专题询问)、质询、特定问题调查、撤职等刚性监督手段却很少运用,甚至束之高阁。三是监督手段独立行使多,整合联动少。事后监督多,全过程监督需要探索完善,特别是全口径预算决算审查监督未能落到实处;听取审议工作报告与询问(专题询问)、质询、特定问题调查缺少联动;对事监督和对人监督缺少联动,干部任免注重程序运作,忽视任后监督;监督公开透明程度不高,与舆论监督、社会监督等其他监督结合不够。

  (三)履职能力待提升。从常委会组成人员层面来看,大多是党政部门转任到人大机关,具有阅历广博、经验丰富和视野开阔的优势,但也或多或少存在“船到码头车到站”的思想,难免意志松懈、干劲欠缺。对于熟悉领域的事项,监督起来相对得心应手,但在法律监督方面,由于法律专业知识受限,对执法检查以及规范性文件备案审查工作,往往显得捉襟见肘。不驻会的兼职常委会组成人员,由于本职工作忙,参加人大调研少,对超出其行业领域的监督事项,往往难以提出有价值的建议意见。从代表层面上看,当前实行城乡同比选举人大代表,“党政干部代表多、企业家代表多、基层劳动者代表少”的局面逐步得到改观,但尚有改进提升的空间。代表提出建议质量不高的问题还比较突出,除了部分代表自身不注重理论武装、法律学习和业务钻研外,问题还在于代表和选民群众互动渠道不够通畅,选民群众不清楚选区有哪些代表,代表也缺乏征求选民群众意见的主动性和平台载体,在很大程度上制约了代表监督作用的充分发挥。

  三、加强和改进人大监督工作的思路建议

  强化人大监督职能建设,实质上是在掌握实情、把握规律、依法履职的基础上,开拓创新、与时俱进,不断形成新思路、新举措,努力提升监督能力的过程。针对人大监督中存在的问题,加强和改进我市市县两级人大常委会监督工作,重点要从以下三个方面着力。

  (一)科学定位,充分认识人大监督的权威性。一是定位于“党的领导”。一方面,坚持和完善人民代表大会制度离不开党的领导这一根本保证。各级人大常委会必须自觉接受和紧紧依靠党的领导,对重要监督活动和监督工作安排意见,都要事先请示、事后汇报,取得党委的支持和帮助,实现监督工作对党负责和对人民负责的高度统一,确保人大监督工作的正确方向。另一方面,人民代表大会制度是党有效实施对国家和社会领导的正确途径和制度载体。各级人大常委会要充分发挥科学执政、依法执政、民主执政的制度载体作用,善于把党委事关地方国家事务的重大决策通过法定程序转化为人民群众的共同意志,并依法监督“一府两院”抓好贯彻落实。同时,要从坚定道路自信、理论自信、制度自信的高度,加大对人民代表大会制度的宣传,彻底扭转监督者不敢放胆监督、被监督者不愿接受监督、党政机关和社会各界对人大监督工作了解和支持不够的局面,为各级人大常委会和代表依法履职创造良好的社会环境。二是定位于依法履职。人大的职权是法定的、人大的工作程序是法定的、人大的工作方式也是法定的,依法行使职权是人大工作的一条根本原则。人大监督在国家监督体系中居于最高层次、最具权威性,包括工作监督和法律监督,内容涉及“一府两院”工作的方方面面、涉及我国整个法律体系,法律性、专业性比较强,这就要求监督者要不断提升素质能力成为监督领域的行家里手,这样才能抓住重点,提出有价值的意见,才能有利于被监督者心悦诚服地接受监督,有利于树立人大常委会的监督权威。三是定位于集体行权。集体行使职权是人民民主的客观要求,也是人大工作的基本原则。人大常委会只有集体行使职权,才能代表人民的利益和意志,避免“一言堂”和行政化倾向,保证监督工作的科学民主、客观公正,从根本上体现人民当家作主。这就要求各级人大常委会要加强调查研究,扩宽联系代表和群众的渠道和平台,构建起对群众诉求和社会关切吸纳和回应的长效机制,使人大监督工作始终符合群众意愿、维护群众利益。

  (二)完善机制,着力提升人大监督的实效性。一是事后监督与全程监督相结合。当前的人大监督主要是事后监督,要使监督工作主动适应形势发展需要,就必须由事后监督向全过程监督转变。事前要主动介入,在事关本地区经济社会发展的重要政策出台和重大项目立项前,人大常委会或相关专门委员会应及早介入,因地制宜,集思广益,避免政府决策失误;事中要积极参与,本着监督不代办的原则,全方位了解把握重点工作开展情况,建言献策,提醒纠偏;事后要抓好检查,在某项工作结束或告一段落后,人大常委会要通过开展视察与执法检查、听取和审议专项工作报告等形式,提出审议意见,并抓好跟踪反馈,促进改进工作。特别是要加快全口径预算决算审查监督制度体系建设,建立预算审查前听取人大代表和社会各界建议的制度、制定人大预算审查重点向支出预算和政策拓展的程序办法、完善就审计查出的突出问题向人大常委会报告整改情况的机制,严把收入口径、严管预算执行、严格决算审查,逐步实现涵盖国有资本经营、政府基金、社保基金、政府债务等政府所有收支的全口径预算监督和全过程监督,督促政府加强和完善全口径预算管理,推动预算决算和“三公”经费公开,把人大对政府全口径预算决算审查监督落到实处。二是单一监督与综合监督相结合。修订完善人大常委会讨论决定重大事项规定,科学界定重大事项范围,健全人大决策机制,建立调研、听证、公示、专家评审、集体决定、跟踪监督等工作程序,使作出的决议决定符合科学发展、群众利益,并确保落到实处;进一步完善“科学选题、会前调研、会中审议、会后督办”的审议监督机制,探索植入“专题询问”这一程序并逐步常态化,切实提高常委会会议质量;深化工作评议和审议意见办理报告票决制等创新做法,对涉及全局的重点工作和重要事项,在深入实际调研、全面了解情况、反复讨论研究的基础上,整合各种监督手段,采取“组合”监督的办法,保持监督的连续性和持久性,努力加大监督力度;坚持实行监督公开制度,将人大常委会年度监督计划,“一府两院”专项工作报告、常委会会议审议意见以及“一府两院”落实审议意见的情况,人大常委会作出的决议决定、“一府两院”执行决议决定的情况,人大代表提出的议案和建议、“一府两院”办理人大代表议案和建议的情况等内容,通过人大网站、报刊电视等媒体向社会公开,接受群众监督和评判,形成人大监督与舆论监督、社会监督的强大合力。三是“软性”监督与“刚性”相结合。坚持党管干部原则和人大任免相统一、人事任免与任后监督相协调,改进和完善人事任免方法程序,健全任前资格审查、法律考试、就职报告,任后年度述职等为主要内容的监督制度。探索建立完善人大问责机制,在用足听取审议工作报告、执法检查、视察和调查等“软性”监督方式的基础上,必要时依法启用质询、特定问题调查、撤职等“刚性”监督手段,监督 “一府两院” 改进工作,充分彰显人大监督的严肃性和权威性。

  (三)凸显主体,始终保持人大监督的人民性。一是优化代表组成结构。着眼于提高广泛性和代表性,适当控制和减少“官员”代表,适量增加基层一线代表,并吸收一定数量的社会新生力量代表,实现代表职业结构合理化;着眼于提高代表的整体知识水平和议政能力,适当吸收法律、经济、文化、教育、科技等方面的专门人才,实现代表知识结构多元化;注重老中青结合,既要有一定比例的经验丰富的老同志,又要吸收一批年富力强的中青年,使代表队伍既保持连续性和稳定性,又充满生机和活力,实现代表年龄结构梯次化。二是畅通代表监督渠道。一方面,要畅通人大常委会与代表之间的联系渠道,采取邀请列席常委会会议、参加视察调研、执法检查、工作评议和开设代表服务热线等方式,实现人大常委会与代表的良性互动;另一方面,要丰富代表与人民群众的联系途径,公开代表工作单位、联系电话,引导代表开通微博或电子信箱,及时收集整理群众反映的带有共性的社会民生方面的问题,实现代表与群众的实时互动。三是激发代表履职活力。坚持评比表彰制度,每年开展一次先进代表小组、先进代表和优秀代表建议评比活动,提高代表履职的荣誉感和积极性。进一步加强“人大代表之家”建设,建立代表履职档案,适时通报代表履职情况,开展代表向选民、选举单位述职活动,把代表执行职务情况置于选民群众、选举单位的监督之下。打破代表终届制度,加强代表劝诫、辞退和罢免制度建设,完善惩戒和制约措施,建立起有章可循、进出有序的监督约束机制,从根本上确保代表队伍的纯洁性。四是提升建议办理质量。把握提出环节,对代表开展建议撰写专题培训,使代表建议言之有物、言之有据;把握交办环节,及时对代表建议进行整理,召开“一府两院”有关部门负责人参加的建议交办意见研究会议,提高交办准确率;把握督办环节,实行重点建议常委会领导领衔、各专门委员会对口督办,在提高办成率上下功夫;把握反馈环节,把加强沟通联系贯穿建议办理工作始终,努力实现办理情况与代表见面率、按时答复率和代表满意率“三个百分之百”。

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