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我国人民代表大会制度特征和优势新探(一)

作者:李仲安   来源:中国人大杂志  时间:2018-09-04

我国人民代表大会制度建立60多年来,不断完善发展。特别是进入新时代,人民代表大会制度的理论实践创新达到了新的高度。进一步深刻认识和阐释新时代人民代表大会制度的特征和优势,有助于我们进一步增强人民代表大会制度的制度自信,进一步坚持、完善和发展中国特色社会主义的人民代表大会制度。

习近平总书记指出,世界上没有完全相同的政治制度模式,政治制度不能脱离特定的社会政治条件和历史文化传统来抽象评判,不能定于一尊,不能生搬硬套外国政治制度模式。我国的人民代表大会制度,与其他国家的总统制、议会制、君主立宪制等政治制度相比较,有着不可类比的特征和不可伦比的优势,展示了人类社会发展中国家治理的中国智慧和中国方案。

坚持中国共产党的领导

现代政党制度是现代政治制度的组成部分。从英国议会的辉格党和托利党伊始,西方国家实行的两党制或多党制,都是适应他们国家各种利益集团相互争斗的需要形成的,基本特征是实行两党或多党竞争和轮流执政。在苏联的苏维埃制度中,没有其他政党,只有苏联共产党一党执政,缺乏有效的制约和监督。西方国家的两党制或多党制发展至今,已经成为国家治理和社会发展的障碍。据统计,自1976 年以来,美国联邦政府因为国会两党争斗,经历了19 次政府关门,最长的一次关停了21天。西方国家政党恶斗,往往陷入为反对而反对的怪圈,严重阻碍国家治理和社会发展,甚至造成社会的撕裂。正如张德江同志所说,阻碍其他国家经济社会发展的不仅是“中等收入陷阱”, 更大的阻碍是西方政党恶斗的“政治陷阱”。

在中国,实行中国共产党领导的多党合作的新型政党制度。这是具有中国特色的政党制度,也是当今世界政党制度发展的先进模式。习近平总书记在参加全国政协十三届一次会议联组会讲话时,用了三个“新就新在” 对中国共产党领导的多党合作的新型政党制度进行了深刻的阐述。他说,中国共产党领导的多党合作的新型政党制度新就新在它是马克思主义政党理论同中国实际相结合的产物,能够真实、广泛、持久代表和实现最广大人民根本利益、全国各族各界根本利益,有效避免了旧式政党制度代表少数人、少数利益集团的弊端;新就新在它把各个政党和无党派人士紧密团结起来、为着共同目标而奋斗,有效避免了一党缺乏监督或者多党轮流坐庄、恶性竞争的弊端;新就新在它通过制度化、程序化、规范化的安排集中各种意见和建议、推动决策科学化民主化,有效避免了旧式政党制度囿于党派利益、阶级利益、区域和集团利益决策施政导致社会撕裂的弊端。

中国共产党领导的多党合作的新型政党制度最根本的是中国共产党的领导。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。在我国政治制度和政治生活中,中国共产党是最高政治领导力量,居于领导地位,是执政党。加强党的集中统一领导,保证党领导人民有效治理国家,是我国人民代表大会制度和中国特色社会主义民主政治的根本特征和核心优势。中国共产党在国家治理过程中代表着最广大人民的共同利益和根本利益,没有也不应该有自身的利益。各民主党派是共产党领导的、与共产党长期合作共事的参政党,不是在野党,更不是反对党,不搞轮流执政。各民主党派,代表本党派成员群体的利益,也参与社会公共利益的表达。我国的各级人民代表大会中没有议会党团,也不按党派分配席位。各级人大代表,常委会组成人员,无论是共产党员,还是民主党派成员,或者无党派人士,都是以最广大人民的根本利益为出发点和落脚点,在中国共产党的领导下,合作共事,依法履职,以有利于国家治理决策的科学化、民主化。

习近平总书记在党的十九大报告中强调:坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是社会主义政治发展的必然要求。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排,必须长期坚持、不断完善。而坚持党的领导本身就在人民代表大会制度这一根本政治制度安排之内,是实行人民代表大会制度的内在要求。人民代表大会制度就是党领导人民治理国家的制度载体和制度保障。这体现了对新时代人民代表大会制度的认识提升到一个新的高度。进入新时代,站在新的历史起点上,我们要进行伟大斗争、建设伟大工程、 推进伟大事业、实现伟大梦想,就更需要进一步加强党的集中统一领导。 面对错综复杂、瞬息万变的国际局势也迫切需要加强党的集中统一领导。党中央和各级党委通过在各级人大常委会设立党组,发挥领导核心作用,实现对人大工作的领导。各级人大机关、人大代表和人大工作者都必须增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,自觉维护党中央权威和集中统一领导,自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致,建立健全坚持和加强党的全面领导的组织体系、制度体系、工作机制,切实把党的领导落实到治国理政的各领域各方面各环节,确保党始终总揽全局、协调各方。党在充分发扬民主的基础上,集中人民的意愿提出大政方针,通过人大及其常委会的法定程序成为国家意志,形成宪法法律或者决定决议,然后又通过人大及其常委会依法监督行政机关、监察机关、审判机关和检察机关严格执法、公正司法,从而保证宪法法律的有效实施,保证党的主张和路线方针政策、重大决策部署得到贯彻落实。

实行民主集中制的基本原则

西方国家根据英国洛克和法国孟德斯鸠的“三权分立”理论,把国家权力分为行政权、立法权、司法权,分别交给三个不同的国家机关行使,既相互独立,又相互制约,形成所谓“三权鼎立”的政治架构。

1871年成立的巴黎公社由人民群众直接选出86名代表,组成立法与行政统一的公社委员会。它设立相当于政府各部的10个委员会,即执行、财政、军事、司法、公安、粮食、劳动与交换、对外关系、社会服务和教育委员会,领导各行政部门。各委员会由5—8人组成,公社委员兼任各委员会委员,实行集体领导。公社制定的各种法令,各行政部门必须执行。巴黎各区选出的公社委员还领导该选区的区政府,直接执行各项法令,并监督执行的情况。巴黎公社的议行合一制与资产阶级的“三权分立”制不同,它实现了立法权和行政权的统一,公社是同时兼管行政和立法的工作机关。

俄国十月社会主义革命后,列宁在创建苏维埃国家机关时总结了巴黎公社“议行合一”的历史经验。根据俄国社会主义革命胜利后取得全国性政权的新情况,改变了巴黎公社时期把代表机关和执行机关合二为一的做法,从1918年起就把代表机关和执行机关分开。提出并实行国家机构的民主集中制原则的理念,确立了苏维埃代表大会作为国家权力机关的地位。按照1918年《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国宪法》的规定,国家最高权力机关是全俄苏维埃代表大会及其常设机关全俄苏维埃中央执行委员会,最高行政机关是人民委员会。但人民委员会完全对全俄苏维埃代表大会及全俄苏维埃中央执行委员会负责。苏联1936年宪法规定,苏联最高权力机关是苏联最高苏维埃及其常设机关苏联最高苏维埃主席团,最高行政机关是苏联部长会议。最高权力机关和最高行政机关之间仍然是领导和被领导的关系。尽管“议行合一”的特征实质已经改变,但苏联法学界仍然从理论上宣传苏维埃制度是“议行合一”的。

我们党把马克思主义国家学说同中国实际情况相结合,创造性地建立和发展了民主集中制。1945年毛主席在《论联合政府》中指出,“新民主主义的政权组织,应该采取民主集中制原则,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府。它是民主的,又是集中的,就是说在民主基础上的集中,在集中指导下的民主。” 董必武曾经也明确指出,“民主集中制原则的提出,正是针对着旧民主主义三权分立的原则。”我们认为,国家的一切权力属于人民,国家权力是统一的。我国现行宪法第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。” 第三条规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。”“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。” 宪法的上述规定明确地表述了我国实行民主集中制的国家制度内涵。同时,根据国家治理的需要,可以从国家权力中派生出国家的立法权、行政权、司法权等国家治理权。而且国家权力派生的各项治理权,也因各国的国情不同而有所区分。今年3 月,我国这次修宪把国家治理权力划分在原来立法权、行政权、审判权和检察权的基础上增加了监察权。

民主集中制原则作为我国国家组织形式和活动方式的基本原则,主要体现在组织体制和运作机制两个方面。

在国家的组织体制方面,一是体现在国家政权机关与人民的关系上。人民是国家的主人,国家的一切权力属于人民。党领导人民按照民主集中制的原则,由人大常委会或者选举委员会组织各级人民代表大会代表的选举,依法通过民主选举程序选出各级人大代表,组成各级国家政权机关,代表人民行使国家权力。二是体现在各国家机关之间的相互关系上。我国的人民代表大会制度,就是按照民主集中制原则组成的国家政权制度。它是在中国共产党的集中统一领导下,由各级人民代表大会统一行使国家权力,其他国家机关由本级人大产生,对本级人大负责,受本级人大监督。各国家机关虽然分工不同,职责不同,但目标是完全一致的。三是体现在中央和地方的关系上。一个国家中央和地方的关系就是国家结构形式。当今世界各国的国家结构形式,大致上可以分为单一制和联邦制。联邦制国家的联邦与各邦(州)不是上级与下级的关系,而是具有不同的权力、职能范围,在不同的范围内分别行使统治权,各邦(州)通常有自己的宪法。目前,世界上有20 多个国家实行联邦制。而单一制国家,拥有统一的国家主权,一部宪法,地方的权力是由中央自上而下授予的,没有授予地方的权力,归中央享有。早在1922 年根据苏联的经验,我们党也曾提出过建立中华联邦共和国的主张。中华人民共和国成立时,毛主席就国家结构形式问题征求各方面意见,时任中央统战部部长的李维汉同志认为:中国同苏联国情不同,不宜实行联邦制。单一制的国家结构形式,更加符合中国的实际,在统一的国家内实行民族区域自治,更有利于民族平等原则的实现。中央采纳了李维汉同志的意见,确定我国为实行统一的多民族的单一制国家,同时在少数民族聚居的地区实行民族区域自治。实行单一制,如果中央的权力过于集中,也不利于调动和发挥地方的积极性。毛主席在1956年的《论十大关系》中专门讲了中央与地方的关系。他说:“目前要注意的是,应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情,这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大,人口这样多,情况这样复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多。”在制定“八二”宪法时,最后在总纲第三条规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央统一的领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”

在国家的运作机制上,无论是集体行使职权的人大机关, 还是实行首长负责制的国家行政机关,以及其他国家机关, 都按照民主集中制的原则行使职权。在治国理政过程中,围绕着共同的目标,使各方面的意见得以充分发表,对其中科学的符合实际要求的内容,通过集中形成统一的意志,作为共同的行动准则。在运作程序上,分别不同情况,要求少数服从多数,下级服从上级,地方服从中央。在利益关系调整上,要求统筹兼顾各方利益,做到个人利益服从集体利益、局部利益服从整体利益、暂时利益服从长远利益。

我们国家这种实行民主集中制原则的政权制度,既不同于西方国家的“三权分立”,也不是简单承袭巴黎公社的“议行合一”,而是体现了人民代表大会统一行使国家权力,其他国家机关分别行使国家治理权,既相互分工又相互合作,既相互制约又相互支持。这充分体现了民主与集中的统一,分工与合作的统一,制约与支持的统一,既有利于维护和保证人民当家作主,充分调动广大人民建设国家的积极性,又有利于国家机关对经济、政治、文化、社会、生态建设的高效管理,也有利于完善对国家权力行使的有效监督机制。中华人民共和国成立以来,特别是改革开放以来我国各项事业发展取得的令世人瞩目的巨大成就,就充分体现了民主集中制可以集中力量办大事的中国特色社会主义制度的强大生命力和显著优越性。

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