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我国人民代表大会制度特征和优势新探(二)

作者:李仲安   来源:中国人大杂志  时间:2018-09-11

我国的人民代表大会制度,与其他国家的总统制、议会制、君主立宪制等政治制度相比较,有着不可类比的特征和不可伦比的优势,展示了人类社会发展中国家治理的中国智慧和中国方案。

实行具有中国特色的人民代表大会一院制

实行一院制还是两院制,并不是姓资姓社的区分,而是根据不同国家国情所作的选择。西方国家在这个问题上也存在争论和不同的模式。据有关资料,目前世界各国家和地区中,实行一院制的有110多个,实行两院制的约有80个。实行联邦制的国家,一般多实行两院制。而实行单一制的国家,有采取一院制,也有采取两院制的。我国法学界曾经把“一院制”作为人民代表大会制度的一个重要特征,但这并不是我国人民代表大会制度独有的制度特征,却是符合我国国家治理国情的。我国在制定“八二”宪法的时候,曾经在实行一院制还是两院制的问题上有过争论。最后向邓小平同志汇报,小平同志的意见是:还是不要搞“两院制”。他说我们还是搞一院制,就是人民代表大会制,全国人大是最高国家权力机关,这样国家机构运作比较顺当。当时还有人提出把政协作为上院的意见。这个意见早在1954年制定宪法时就已经有人提出过,毛主席就这个问题在全国政协二届一次会议召开前同党内外人士座谈时说:“政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会,它也不是国家的行政机关。有人说,政协全国委员会的职权要相等或大体相等于国家机关,才说明它是被重视的。如果这样说,那么共产党没有制宪之权,不能制定法律,不能下命令,只能提建议,是否也就不重要了呢?不能这样看,如果把全国政协委员会也搞成国家机关,那就会一国二公,是不行的。要区别,各有各的职。”1980年9月,邓小平同志也作过批示:“不要把政协搞成一个权力机构。政协可以讨论,提出批评和建议,但无权对政府进行质询和监督,它不同于人大,此点请注意。” 最后,“八二”宪法没有采纳两院制的方案。现在,每年都召开两会,但“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织”,人民代表大会是人民行使国家权力的机关,是国家政权组织形式。二者是性质、职权不同的两个机构,不能把同时召开两会当成“两会制”,更不能当成“两院制”。

邓小平同志说:“我们实行的就是全国人民代表大会一院制,这最符合中国实际。”我国的人民代表大会一院制还具有不同于其他国家一院制的特征。这就是我国人民代表大会制度实行的是各级人民代表大会及其常务委员会的制度。我国宪法第五十七条规定:“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”第九十六条规定:“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。” 在我国,人民代表大会是国家权力机关,人民代表大会常务委员会是人民代表大会的常设机关。人民代表大会常务委员会在人民代表大会闭会期间,依法行使国家权力机关的职权。我国各级人民代表大会代表人数众多。作为有近14亿人口的大国,代表人数偏少,难以体现代表机关的代表性;代表人数太多,会议的组织安排又有较大的困难。以全国人大为例,全国人大代表约3000人,全国人民代表大会一般每年召开一次会议,会期也不能过长。闭会期间由全国人民代表大会常务委员会依法行使最高国家权力机关的职权。

根据我国宪法规定,全国人民代表大会行使修改宪法; 监督宪法的实施;制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律; 选举国家主席、副主席; 根据国家主席的提名,决定国务院总理的人选; 根据国务院总理的提名,决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选; 选举中央军委主席; 根据中央军委主席的提名,决定中央军委其他组成人员的人选; 选举国家监察委员会主任; 选举最高人民法院院长; 选举最高人民检察院检察长; 审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告; 审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告; 批准省、自治区和直辖市的建置; 决定特别行政区的设立及其制度; 决定战争和和平的问题;应当由最高国家权力机关行使的其他职权。全国人民代表大会常务委员会依法行使解释宪法,监督宪法的实施;制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律; 解释法律; 撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令; 撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议;根据国家监察委员会主任的提请,任免国家监察委员会副主任、委员; 根据最高人民法院院长的提请,任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长;根据最高人民检察院检察长的提请,任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长,并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免; 决定驻外全权代表的任免; 决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除; 规定军人和外交人员的衔级制度和其他专门衔级制度; 规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号; 决定特赦; 决定全国总动员或者局部动员; 决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态; 全国人民代表大会授予的其他职权。

作为全国人民代表大会的常设机构,全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律在不得同该法律的基本原则相抵触的前提下进行部分补充和修改;审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案; 监督国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作;根据国务院总理的提名,决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选;根据中央军事委员会主席的提名,决定中央军事委员会其他组成人员的人选; 如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况,决定战争状态的宣布。因此,全国人民代表大会的职权与全国人大常委会的职权并不完全相同。

根据我国宪法规定,人民代表大会常务委员会由人民代表大会选举产生,对人民代表大会负责并报告工作。全国人民代表大会有权罢免全国人民代表大会常务委员会的组成人员,改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定。这样一种制度架构,既维护了全国人民代表大会作为最高国家权力机关的地位和权威,又保证了闭会期间国家权力机关的有效运行。这样一种制度架构,既不是西方国家两院制相互制约的参院和众院,也不同于其他国家的单一层级的一院制,而是具有中国特色的人民代表大会一院制。

我国实行具有中国特色的人民代表大会一院制,基本原因在于我国在中国共产党全面集中统一领导下,由人民代表大会统一行使国家职权。我国不是联邦制国家,而是一个统一的多民族的单一制国家,实行具有中国特色的人民代表大会一院制可以保证党的路线方针政策和重大决策部署的有效贯彻实施,避免决策上的无休止争论扯皮。如果设立两院制,就必然在制定法律等重大决策作出时,耗费大量的时间、人力、物力等资源。同时,在作出重大决策前,已经经过深入调研论证,通过各种渠道进行民主协商,广泛听取意见,为科学决策、民主决策,提供了必要的保障。完全没有必要在人民代表大会内设立两院制,进行相互之间的制约。总之,“一院制”是符合民主集中制原则的内在要求的。正如邓小平所指出的:“我们实行的就是全国人民代表大会一院制,这最符合中国实际。如果政策正确,方向正确,这种体制益处很大,很有助于国家的兴旺发达,避免很多牵扯。当然,如果政策搞错了,不管你什么院制也没有用。”

实行直接选举和间接选举相结合的选举制度

选举制度是国家通过法律规定选举国家代议机关的组成人员和特定国家公职人员的制度,是国家政治制度的组成部分。我国的选举制度是人民代表大会制度的重要组成部分,也是人民代表大会产生的基础。我国宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。人民通过选举产生人大代表,组成各级人大及其常委会代表人民行使国家职权。没有民主选举就无法产生人民当家作主的国家政权,因而就无法产生国家的行政机关、监察机关、审判机关和检察机关等其他国家机关,国家治理就成为一句空话。所以,选举制度是国家政权合法性的来源和基础。之所以对衡阳贿选案和辽宁拉票贿选案进行严肃处理,就是因为贿选触碰了人民代表大会制度的底线,危及国家政权合法性的基础。

直接选举是指国家代议机关的组成人员和国家公职人员由选民直接投票选出;间接选举是指由选民选出的代议机关选举产生上一级代议机关的组成人员或特定的国家公职人员。西方国家一般以直接选举为主。国家议会的议员、总统由选民直接选举产生。西方的选举制度虽然有着其历史的进步性,但是现在西方国家的直接选举在民粹主义的操控下,已经走向扭曲变形,特别是在当代信息社会,由于信息的不充分和不对称,以及信息操控误导,往往导致直接选举的情绪化选择,甚至造成社会族群的撕裂。

根据我国的国情和实际情况,我国实行直接选举和间接选举相结合的选举制度。即县乡两级人民代表大会由选民直接选举产生;设区的市及其以上的人民代表大会实行间接选举,由下一级人大代表选举产生,国家机构的领导人员也由人民代表大会选举或任免。在我们这样一个有着9亿多名选民的人口大国,实行直接选举和间接选举相结合的选举制度,是符合中国国情的,是中国国家治理的一个特色。西方国家一直在用“普遍直选”来搞乱中国,居心叵测。有一种观点认为,中国民主政治发展的终极目标就是全民普遍直选。这种把西方选举模式作为我国民主政治发展终极目标的主张是不符合中国国情的。我们必须毫不动摇地始终坚持直接选举和间接选举相结合的中国特色社会主义的选举制度。至于是否可以适当提高直接选举的层级,如直接选举设区的市人大代表,有待于进一步调研论证。

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