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解决“执行难”,还需做些什么?(一)

作者:张宝山   来源:中国人大  时间:2018-12-14

10月24日上午,十三届全国人大常委会第六次会议举行全体会议,听取了最高人民法院院长周强作的关于人民法院解决“执行难”工作情况的报告。下午,常委会会议举行分组会,审议了这个报告。

审议中,与会人员认为,报告坚持问题导向,全面深刻地分析了“执行难”问题的主要表现和复杂成因;积极回应社会关切,实事求是地总结了“基本解决执行难”攻坚战的进展和成效;客观分析存在的问题和困难,明确了下一步工作的思路和举措。

与此同时,与会人员指出,解决“执行难”工作依然任重道远,在如期实现“基本解决执行难”这一阶段性目标之后,要继续保持执行工作高水平运行,建立完善长效机制,努力在更高层次推动执行工作长远发展,实现党的十八届四中全会提出的“切实解决执行难”目标。

坚持问题导向分析“执行难”成因

关于人民法院解决“执行难”工作情况的报告指出,生效法律文书的执行,是整个司法程序中的关键一环。执行工作是依靠国家强制力实现胜诉当事人权益,最终化解矛盾,彻底解决纠纷。因此,执行的过程必然是司法活动中各种矛盾剧烈冲突、对抗性最强的过程。

报告指出,从20世纪80年代后期开始,随着我国改革开放不断深化,经济社会发展日趋活跃,诉讼案件数量大幅增长,一些生效法律文书得不到执行,被人民群众称为“执行难”,执行不了的法律文书被称为 “法律白条”。长期以来,“执行难”不仅成为困扰人民法院的突出问题,也成为人民群众反映强烈、社会各界极为关注的热点问题。

报告显示,从人民法院执行工作来看,“执行难”主要表现在:一是查人找物难。相当数量的被执行人想方设法规避执行,甚至暴力抗拒执行。二是财产变现难。传统拍卖模式周期长、佣金高、成交率低、廉政风险大,不利于财产顺利变现。三是排除非法干预难。长期以来,有的单位和个人基于部门利益、地方利益,干预、妨碍执行。四是清理历史欠账难。“执行难”问题由来已久,陈案越积越多,有的案件长期得不到解决,存在严重风险隐患。

在分析形成“执行难”的原因时,报告指出,“执行难”成因复杂,是各种社会问题和矛盾叠加、交织的集中体现。从内部原因看,一是执行规范化水平不高,一些法院存在消极执行、选择性执行及乱执行现象。二是执行人员力量和能力不足,执行队伍的人员配备和能力素质不能充分满足工作需要。三是执行制度机制不够健全完善,法院内部立案、审判、执行等环节存在衔接不畅问题,评估拍卖环节存在较多弊端。四是执行工作管理不够规范,执行实施过程监督管理困难,存在较大管理风险。从外部原因看,一是社会诚信体系不够健全,二是执行依据复杂多样,三是执行标的种类繁多,四是法律和配套制度不够健全完善,五是多种经济社会矛盾交织。

报告还指出,有相当一部分案件被执行人完全丧失履行能力、经核查确无财产可供执行,客观上不具备执行条件,即使法院穷尽一切措施,也无法实际执行到位。这类案件,一般称之为“执行不能”案件。

报告显示,近年来,我国生效裁判文书的自动履行率逐年提升,2016年、2017年分别为51%、57%,剩余40%多未自动履行的案件进入执行程序。在进入执行程序的案件中,约有5%属于申请人民法院强制执行仲裁裁决、公证债权文书,约有43%属于确无财产可供执行的“执行不能”案件。换算下来,民商事案件中,约18%的案件是“执行不能”案件。

报告表示,这类案件所涉债务大致分为两类:一类是法人债务。被执行企业债台高筑、濒临破产,甚至处于无人员、无财产、无办公场所的状态,这些“僵尸企业”在执行中形成大量“僵尸案件”。另一类是自然人债务。一些交通事故、人身损害赔偿、刑事附带民事诉讼等案件,被执行人自始就财力有限,甚至“家徒四壁”,确无清偿能力。

“从世界各国通例来看,‘执行不能’案件都属于当事人应当承担的商业风险、法律风险、社会风险,并非法院执行不力所致。”报告说,对于“执行不能”案件,人民法院并未置之不理,而是通过严格审查后终结本次执行程序,将其纳入“终本案件库”管理,公开接受社会监督,一旦发现有财产必须及时恢复执行,尽最大努力、穷尽一切措施兑现胜诉当事人合法权益。

坚持攻坚之后不放松、不懈怠

党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,人民法院对生效法律文书的执行工作受到前所未有的重视。十八届四中全会明确提出,要切实解决“执行难”,依法保障胜诉当事人及时实现权益。

2016 年3 月,最高人民法院宣布:“用两到三年时间,基本解决‘执行难’问题,破除实现公平正义的最后一道藩篱。”

2016 年4 月,最高人民法院出台《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》,坚持一切从实际出发,确定“基本解决执行难”的总体目标是实现“四个基本”,即被执行人规避执行、抗拒执行和外界干预执行现象基本得到遏制,人民法院消极执行、选择性执行、乱执行的情形基本消除,无财产可供执行案件终结本次执行的程序标准和实质标准把握不严、恢复执行等相关配套机制应用不畅的问题基本解决,有财产可供执行案件在法定期限内基本执行完毕。

最高人民法院院长周强10月24日在报告中提出,我国法院将确保如期打赢“基本解决执行难”这场硬仗。

报告中说,2016年3月以来,人民法院全面打响“基本解决执行难”攻坚战。2016年至2018年9月,全国法院共受理执行案件1884 万件,执结1693.8万件(含终本案件),执行到位金额4.07万亿元,同比分别增长105%、120%和76%。

报告显示,全国31 个省(区、市)党委、政府、政法委全部出台支持人民法院解决“执行难”、加强失信被执行人信用惩戒的文件。目前,党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门配合、社会参与的综合治理“执行难”工作格局已初步形成并不断完善,为“基本解决执行难”奠定了坚实基础。

报告同时显示,人民法院推进网络查控系统建设,基本实现对被执行人主要财产形式“一网打尽”;推进联合惩戒体系建设,让失信被执行人“一处失信、处处受限”;全面推行网络司法拍卖,有效破解财产变现难题;强化执行管理,确保执行权依法规范高效运行;规范适用终结本次执行程序,破解无财产可供执行案件管理难题;深化执行体制机制改革,促进执行工作长远发展。

“目前,‘基本解决执行难’正处于攻坚克难、决战决胜的最后关键时期,也到了推动长远解决‘执行难’问题的窗口期。”报告提出,要如期实现“基本解决执行难”目标,切实保障胜诉当事人合法权益。

报告同时提出,要坚持攻坚之后不放松、不懈怠,把“基本解决执行难”工作取得的成果常态化、制度化,将行之有效的经验及时固定下来,推动完善和发展中国特色社会主义执行制度,充分发挥其优越性。要坚持创新思维,加快执行信息化建设。要立足长远、统筹兼顾,建立完善执行工作长效机制。

持续推进联合惩戒体系建设

如何惩治“老赖”是破解“执行难”的一个重点。2013年,最高人民法院建立失信被执行人名单制度,推动对失信被执行人进行联合惩戒,努力破解规避执行难题,实现让失信被执行人“一处失信、处处受限”。

报告显示,2016年以来,最高人民法院与国家发改委等60家单位签署文件,推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设,采取11 类37大项150项惩戒措施,对失信被执行人担任公职、党代表、人大代表、政协委员以及出行、购房、投资、招投标等进行限制。截至2018年9月,全国法院累计发布失信被执行人名单1211万例,共限制1463万人次购买机票,限制522万人次购买动车、高铁票,322万名失信被执行人迫于信用惩戒压力自动履行了义务。

与此同时,2014 年以来,法院系统每年元旦、春节前后集中开展涉民生案件专项执行行动,共执行涉民生案款239亿元。各地法院纷纷开展“百日会战”“假日执行”“雷霆行动”等攻坚“执行难”专项活动,对失信被执行人形成有力震慑。对恶意逃避执行、转移隐匿财产的失信被执行人,依法适用司法拘留、罚款、限制出境等强制措施,坚决打击抗拒执行行为。制定适用拒执罪司法解释,会同最高人民检察院、公安部出台文件,解决拒执罪自诉方面难题。

报告显示,2016 年至2018 年9月,全国法院以拒不执行判决裁定罪判处罪犯14647人,累计拘留失信被执行人38万人次,限制出境3.2万人次;特别是2018年以来,共判处罪犯7281人,拘留13.4 万人次,同比分别上升90.6% 和11%,形成打击逃避、规避执行行为的强大声势。

报告指出,针对传统执行查控模式存在的执行效率低、覆盖财产范围窄、查控人力成本高等难题,最高人民法院建立“总对总”网络查控系统,与公安部、民政部、自然资源部、交通运输部、人民银行、中国银行保险监督管理委员会等16 家单位和3900 多家银行业金融机构联网,可以查询被执行人全国范围内的不动产、存款、金融理财产品、船舶、车辆、证券、网络资金等16 类25 项信息,基本实现对被执行人主要财产形式和相关信息的有效覆盖,极大提升了执行效率,实现了执行查控方式的根本变革。

报告显示,截至2018年9月,全国法院通过网络查控系统,为5746万起案件提供查询冻结服务,共冻结资金2992 亿元,查询房屋、土地等不动产信息546万条,车辆4931万辆,证券1085亿股,船舶119万艘,网络资金129亿元,有力维护了胜诉当事人合法权益。

报告指出,最高人民法院及时总结经验,确立以网络拍卖为原则、传统拍卖为例外的司法拍卖新模式,出台网络拍卖司法解释,从2017年1月1日开始,在全国法院全面推行网络司法拍卖,并完善相关配套制度。

数据显示,截至目前,全面实行网拍的法院达到3260个,法院覆盖率为92.5%,网络拍卖数量占整个司法拍卖的80% 以上。实行网络司法拍卖以来,成交率、溢价率成倍增长,流拍率、降价率、拍卖成本明显下降,有效祛除权力寻租空间,斩断不法利益链条,实现了拍卖环节违纪违法“零投诉”。从2017年3月网拍系统上线至2018年9月,全国法院网络拍卖74.7万余次,成交22.1万余件,成交额5030亿元,标的物成交率73%,溢价率66%,为当事人节约佣金153 亿元。

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