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浙江:立足“管用”科学指导筑牢底线

作者:朱宁宁   来源:法制日报   时间:2018-09-30

全文共10条,1850字,这部目前国内条文数量最少的设区的市的地方性法规,就是《温州市危险住宅处置规定》。同时,这也是浙江省温州市被赋予地方立法权后首部以“规定”体例制定的法规。虽然规定不分章设节,但10个条文条条不虚,款款务实,不但避免了与上位法的架床叠屋,还有效解决了当地突出问题,真正实现了选题精准、内容精细、框架精干。

《温州市危险住宅处置规定》的出台,是浙江省人大常委会扎实推进设区的市地方立法工作的一个缩影。

赋予所有设区的市地方立法权,是全面深化改革、全面依法治国的必然要求。据介绍,立法法修改后,浙江省人大常委会积极谋划、全力推进,明确温州等九个设区的市开始行使地方立法权的相关要求,于2015年7月和9月分别作出决定,在全国较早完成推动落实赋予所有设区的市行使地方立法权工作。浙江省设区的市在起步顺利、开局良好的基础上,不断提升立法能力,努力提高立法质量。

三年来,在浙江省省市两级共同努力下,各设区的市较好地行使了地方立法权,普遍形成了党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局,立法工作指导思想明确,立法工作体制机制逐步完善,立法工作和立法技术逐步规范,立法能力和立法质量逐步提高,出台了一大批突出问题导向、地方特色鲜明、回应社会关切,体现立法“精准化、精细化、精干化”要求的地方性法规。

立足实际追求精致管用的“精品”

对地方立法工作者而言,“精准化、精细化、精干化”既是追求方向,也是内在要求,更是立良法善法的保障。但长期以来,地方立法存在着盲目比附国家立法结构的倾向,使得真正管用实用的特色条款消融于茫茫重复、空洞的条款之中,消解了法规应有的影响力。

值得一提的是,实践中,一些地方立法虽然符合地方经济社会发展的现实需要,却在实施时达不到预期的目标,这大多是因为在给出立法对策时,未经周密、科学的论证,措施设计不精密,方案给出有漏洞。

因此,对于大多数新获立法权的设区的市而言,如何行使好地方立法权,立出可行可用之法,是需要长期不懈进行深刻思考和努力求索的课题。

“可以说,立法内容的精细,是立法者深刻着眼于法规可操作性的反映,只有既全盘熟悉掌握实践中的既有做法,又对未来发展作出预见性、前瞻性的分析判断,瞻前又顾后,见于微而知于著,才能立出接地气能操作的法规条文。”浙江省人大法制委员会主任委员丁祖年认为,地方立法要管用、好用,就要善于抓住关键几条,以轻型化、简约化的立法框架最大限度实现法规内容的针对性、有效性,突出地方特色。

科学指导实现立法精细化精干化

浙江省设区的市地方立法工作之所以能开局良好进展顺利,丁祖年将其归结为三个有效做法。

首先,协助立项精准化,统筹好立法资源。 

三年来,浙江省人大常委会协助指导设区的市人大加强对立项工作的组织协调,科学统筹立法资源,精准抓住当地改革发展迫切需要且适合地方立法解决的问题,避免与省人大及其常委会正在制定或者已列入年度立法计划的立法项目重复。同时要求在立法数量安排上,循序渐进、量力而行、质量优先,促进设区的市提升立法选项的针对性、有效性,不越权立法、不重复立法、不搞形象立法。

其次,引导内容精细化,设计好法规制度。 

为使设区的市所制定的法规真正管用好用,浙江省人大常委会法工委提前介入设区的市法规草案的起草修改工作。一方面,引导推行起草小组工作机制,建立由立法机关、实务部门、人大代表、专家学者等组成的起草小组,综合发挥立法工作者熟悉立法业务、政府部门了解实际情况、人大代表密切联系基层群众和专家学者具有较高理论素养的优势。另一方面,引导设区的市法规草案提请市人大常委会审议前,由牵头起草单位将草案送省级主管部门征求意见,力求同一主管部门上下级之间对主要问题意见统一,保证制度设计科学、可行。

最后,倡导框架精干化,体现好管用好用。 

为推动立法框架精干化,使设区的市每一件法规都成为精致管用的“精品”,浙江省人大常委会不断加强对设区的市立法人员的培训,强化“精准化、精细化、精干化”的立法理念,传授相关的方法和技术,指导理顺“精干化”的逻辑结构。

与此同时,浙江省人大常委会及时修改省地方立法条例,为推进设区的市立法工作夯实制度基础。省人大法制委、常委会法工委坚持精心指导与培养独立自主能力相结合的原则,通过加强法规立项指导、提前介入法规草案研究、悉心指导法规草案修改、组织上挂锻炼、安排下沉培训、开展立法工作交流、完善工作机制等多项举措,积极主动为设区的市立法提供精准有效指导。

“目前,设区的市立法照搬照抄上位法的现象大大减少,追求体系完整的倾向逐步得到改变,需要几条就规定几条的理念逐步得到认同,法规内容更趋精细科学。”丁祖年说。

依法立法牢牢守住合法性底线

在实现起步顺利、开局良好的基础上,如何稳扎稳打、持续发力,推动设区的市立法工作上新台阶,是新时代审查指导工作必须要承担起的新使命。

“要使设区的市法规守住合法性底线,仅仅依靠省人大的严格把关是不够的,更为重要的是提高设区的市自我把关能力。”丁祖年认为。

为进一步帮助设区的市人大及其常委会增强主体责任意识,提升自主立法能力,更加独立地行使地方立法权,更加自觉地落实党中央为保障宪法实施、维护宪法权威作出的重大决策部署,坚持依法立法,守住维护国家法制统一的底线,今年初,浙江省人大常委会法工委研究提出了包含三大方面40项具体标准的《设区的市地方性法规合法性审查参考标准》,供设区的市在立法工作中参考把握;5月,常委会主任会议研究出台了《关于推进设区的市完善立法工作机制提高依法立法水平的指导意见》,常委会秘书长办公会议研究出台了《设区的市地方性法规审查指导工作流程》。

指导意见提出了设区的市依法立法的总体要求,并针对设区的市完善依法立法工作机制提出了六个方面的具体措施,包括突出精准立项、提高起草质量、加强调研论证、强化内部审查、深化专家审查、加强能力建设。工作流程则主要从提高审查指导工作规范化水平的角度,对设区的市人大常委会提出了各工作环节的要求,以增强其主体责任意识和自身立法能力。

“全面深化改革对立法的要求越来越高。我们深深感到,省级人大常委会只有站在党和国家发展的全局,正确认识自己的工作定位和作用,锐意进取,积极作为,才能牢牢守住维护国家法制统一的底线,才能更好发挥立法在地方治理体系和治理能力现代化方面的作用。”丁祖年说。

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