当前位置: 首页>> 重要发布>> 公告报告

关于《山东省地方金融条例(草案)》的说明

时间:2016-03-31

  ——2015年11月30日在山东省第十二届人民

  代表大会常务委员会第十七次会议上

  山东省金融工作办公室主任 李永健

  主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

  为充分发挥金融服务经济社会的作用,促进金融发展,维护金融稳定,省金融办根据有关法律、行政法规,在调查研究的基础上,结合我省实际,代省政府起草了《山东省地方金融条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)。我受省人民政府委托,现就《条例(草案)》作如下说明:

  一、立法的必要性

  随着经济社会的持续发展和改革开放的不断深入,我省金融业发展速度明显加快,金融体制改革扎实推进,新型金融业态加速涌现,金融服务经济社会发展的功能日益得到体现。但是,也应当清醒地看到,在金融改革发展过程中,还存在不少问题:一是我省金融业的发展规模和发展空间需要进一步拓展;二是金融服务实体经济和社会发展的能力不足,特别是服务“三农”和小微企业的作用需要进一步加强;三是金融市场体系不协调不配套和地方金融组织经营不规范的问题比较突出;四是由于法制建设滞后带来的监管缺失、约束无据等原因,致使侵害公众利益和市场经济秩序的不法金融活动时有发生,不但制约金融业持续健康发展,而且对社会稳定造成不利影响。这些问题,亟需予以解决。

  从我国现有的《商业银行法》、《银行业监督管理法》和《证券法》等金融法律法规看,其主要内容是规范银行和证券、保险等机构和行业行为,并为国家金融监管部门提供相应的执法依据,而对大量新型地方金融组织规范较少,不少领域尚属于立法空白。这是造成上述问题的一个主要原因,也是影响地方金融监管机构发挥应有作用的宏观障碍。因此,专门制定一部地方性法规,对我省地方金融组织及其活动作出适度监管安排,不仅十分必要,而且非常迫切;同时,这部法规还应针对中央统一监管范围内的金融机构和金融活动,在辖区内提出促进性政策措施要求。

  二、《条例(草案)》的起草审查过程

  《山东省地方金融条例》列入今年省一类立法项目后,省金融办立即成立了专门的工作班子,在认真总结经验教训、深入调研分析问题的基础上,起草了《条例(草案)》初稿。为加快立法进度,保证立法质量,省人大常委会法工委、省政府法制办、省金融办组成联合起草小组,先期赴上海市、温州市进行了实地考察、学习和调研,对《条例(草案)》初稿进行了集中修改,形成《条例(草案)》征求意见稿。随后联合起草小组赴青岛、威海、德州、泰安、济宁等地进行了多次座谈研讨和实地调研,对《条例(草案)》征求意见稿进行修改完善,形成《条例(草案)》会签稿,送22个省直部门会签,并专门征求了省编办和人民银行济南分行、山东银监局、山东证监局、山东保监局等单位的意见;同时,省政府法制办将《条例(草案)》发17个设区的市人民政府征求意见。针对拟设立的行政许可事项,专门召开了立法听证会,充分听取社会各界的意见和建议。根据各市政府、有关部门以及听证陈述人等方面的意见,又对《条例(草案)》作出进一步调整,形成《条例(草案)》送审稿。10月10日,省金融办和省政府法制办在《大众日报》全文刊登《条例(草案)》,面向全社会公开征求意见。省政府法制办还就有关行政许可问题,专门征求了省编办的意见。在对会签意见、公众意见以及省编办关于拟设立行政许可的审核意见进行认真研究的基础上,省政府法制办对《条例(草案)》送审稿进行了全面审查修改。11月20日,省政府第66次常务会议听取了省政府法制办关于《山东省地方金融条例(草案)》审查情况的汇报。省政府常务会议原则同意《条例(草案)》,提出了遵循安全、积极、审慎的原则,对私募股权、互助金融等内容进行丰富和完善的意见。会后,省金融办和省政府法制办进行了针对性修改。

  三、需要说明的几个主要问题

  (一)关于《条例(草案)》拟调整规范的主要内容和工作体制。《条例(草案)》立足于金融服务经济社会、促进金融及相关行业发展、以适度监管安排维护金融稳定三个方面,对信贷融资、企业上市与发行债券、资产证券化、发挥保险业作用、培育发展地方金融组织、金融发展规划编制与实施、金融集聚区建设、互联网金融与金融创新、金融人才培养引进、金融中介组织培育、金融信息服务平台建设以及金融经营行为规范、监测预警、现场检查、非现场监管措施、法律责任等诸多内容作出了相应规定,并结合我省实际进行了大量制度创新。据此,《条例(草案)》第五条对我省的金融工作体制作出明确规定:“县级以上地方金融监管机构负责本行政区域内金融服务、金融发展的综合协调和指导工作,并依照本条例规定对地方金融组织和相关金融活动实施监管”;“县级以上发展改革、经济和信息化、财政、公安、农业、国土资源、住房与城乡建设、商务、审计、工商行政管理等部门,按照职责分工做好相关工作”。

  (二)关于金融服务经济社会发展。在现代市场经济条件下,金融对经济社会发展始终发挥着关键性作用。西方成熟经济体的发展经验表明,一个强大的金融市场,对于促进经济转型和产业升级至关重要、无可替代。对此,《条例(草案)》专设一章,重点规定了以下内容:一是明确要求利用财政贴息、保险补贴、资金奖励等方式,扩大工业、新兴产业、服务业等相关产业企业和重点项目的融资规模(第八条);二是明确要求建立小微企业贷款风险分担和损失补偿机制,构建农业信贷担保体系,加大对小微企业和“三农”的金融支持(第九条);三是提出政府可以设立引导基金,带动社会资本投入中小微企业以及政府鼓励发展的产业领域等(第十一条);四是提出政府应当采取直接购买养老服务、按规定对政策性保险业务给予保费补贴、推行建立巨灾保险制度等方式,发挥好保险业服务经济社会的作用(第十二条);五是建立融资担保风险补偿和分担机制,扩大对涉农和小微企业的担保规模(第十四条);六是建立中小微企业股权投融资平台和金融综合交易平台,推进区域性股权市场建设(第十七条)。另外,《条例(草案)》还对大宗商品交易场所建设、私募市场、抵质押登记等内容作了相应规定(第十八条至第二十条)。

  (三)关于金融发展。对于如何促进金融业本身的发展,《条例(草案)》以地方政府及有关部门应履行的责任为切入点,从保障金融业发展的角度,主要作出了以下几个方面的规定:一是省、设区的市人民政府应当制定本行政区域金融业发展规划,完善金融发展扶持机制,优化金融发展环境,以吸引金融人才、促进金融创新(第二十一条、第二十二条);二是对区域性金融中心、财富管理中心等金融集聚区建设和金融合作示范区、金融服务产业园区规划建设等作出规定,推进我省金融对外开放力度(第二十三条、第二十四条);三是县级以上人民政府应当制定措施,加大金融机构引进力度,推动地方金融组织和地方法人金融机构健康发展,建立金融人才队伍建设长效机制,并通过培育、整合等方式加快金融中介组织发展(第二十五条至第二十七条、第二十九条、第三十一条);四是对互联网与金融的融合发展提出要求,并要求政府对金融创新给予奖励或者风险补偿(第二十八条、第三十条);五是县级以上地方金融监管机构应当会同有关部门建立地方金融组织综合信息服务平台,开展地方金融组织、相关企业和个人信用信息采集、整理、保存、加工和公布等工作(第三十二条);六是对建立地方金融组织自律机制和行业规范、行为准则提出了要求(第三十三条)。

  (四)关于地方金融组织的设立规范。近年来,随着金融实践活动不断深化,新型地方金融组织和金融业态大量涌现,大大丰富和活跃了地方金融市场,为实体经济提供了多层次、多样化的金融服务。这些地方金融组织与银行、证券、保险等传统金融机构一样,自身风险具有较强的外溢性和传染性,如果长期疏于监管或弱化监管,极有可能引发大的金融风险。特别是在当前工商登记制度改革的背景下,一些投资公司、P2P网络借贷平台在工商注册登记后即可开业运营,游离于监管之外,产生了大量非法集资、信用诈骗等问题,机构“跑路”现象频发,近两年已引爆多起涉及人数众多、金额巨大的案件,严重影响了正常的经济金融秩序和社会稳定。借鉴传统金融机构监管方式,对地方金融组织及相关活动进行必要审查,设立一定程度的行政许可或进行备案管理,能够合理控制地方金融组织质量和活动方式,提高其规范发展水平,从源头上遏止和控制金融风险隐患,最大程度地减少社会和公众损失。为此,《条例(草案)》从两个方面对地方金融组织和相关业务活动作出了规定:一是规定了需经县级以上地方金融监管机构批准设立的地方金融组织及开展的相关活动,如设立小额贷款公司、融资性担保公司,以民间资本管理机构或者民间融资登记服务机构的形式开展民间融资业务,交易场所开展权益类交易、介于现货与期货之间的大宗商品交易,开展农民专业合作社信用互助业务,以及国务院授权省级人民政府监督管理的有关机构和业务活动。二是规定了注册登记后需到省地方金融监管机构备案的机构,如私募投资管理机构。

  (五)关于金融监管。地方金融活动涉及范围广、资金量大,事关人民群众切身利益和经济社会稳定发展。地方政府对于防范化解本行政区域内金融风险具有属地责任,必须依法加强金融监管。《条例(草案)》除对地方金融组织的设立进行规范外,还重点从以下几个方面作出了规定:一是明确了地方金融组织不得非法或者变相吸收公众存款、发行有价证券,不得开展任何形式的非法集资活动(第三十九条);二是明确了地方金融组织的经营行为规范,要求其必须按照审慎规范的要求,严格遵守风险管理、内部控制、风险准备、资产流动性等业务规则和管理制度(第四十条);三是地方金融组织应及时向地方金融监管机构报送相关财务会计报告和合并、分立等重大事项,地方金融监管机构应建立统计分析制度和监测预警机制,及时对金融风险状况进行评价,提出监管措施(第四十一条);四是对地方金融监管机构实施现场检查进行规范,明确了相应的检查措施(第四十二条);五是对高管约谈、风险提示、整改、暂停或者停止相关业务、重组等监管措施和监管手段作出规定,以切实纠正违法经营行为和不当监管行为,维护金融秩序(第四十三条、第四十四条)。此外,《条例(草案)》还对建立金融风险防范化解机制和联合监管机制,制定地方金融突发事件应急预案等提出了具体要求(第四十五条至第四十七条)。

  (六)关于法律责任。《条例(草案)》依照《行政处罚法》等法律规定,对擅自设立小额贷款公司和融资性担保公司等地方金融组织、未经批准擅自从事有关业务、未履行备案义务、未按规定报送相关信息、违反审慎规范经营规则要求、不按规定拒绝或者阻碍现场检查以及拒绝执行监管处置安排等行为,规定了相应的处罚措施,增强了法规的可操作性。同时,还对县级以上人民政府及其有关部门不履行法定职责的行为规定了相应的行政责任。

  以上说明连同《条例(草案)》,请予审议。

  

版权所有:山东省人民代表大会常务委员会 鲁ICP备05034806号办公厅
最佳效果:1024×768或以上分辨率、16Bit颜色、IE7.0以上版本浏览器
投稿邮箱: sdrdxcc2016@163.com