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青州:回顾源头历程 坚定制度自信 努力推动人民代表大会制度在基层创新发展

作者:​青州市人大常委会党组书记、主任 杨云生   时间:2018-10-16

   习近平总书记指出:“在中国实行人民代表大会制度,是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造,是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论,是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果,是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。”60多年来特别是改革开放40年来,人民代表大会制度不断得到巩固和发展,展现出蓬勃生机活力。60多年的实践充分证明,人民代表大会制度是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度。

县级人大作为基层人大,是人民代表大会制度的基石和基础,与人民群众联系最紧,与社情民意离得最近。因此,基层人大的发展历程最能说明人民代表大会制度是最适合中国土壤的民主政治体制。回顾人民代表大会制度在青州市60多年的发展历程,从探索、建立到发展,大致可分为五个阶段。

第一,探索过渡阶段,1949年至1953年。建国之初,全国范围内的军事行动仍未结束,土地改革尚未完成,召开普选的人民代表大会条件还不具备,民主政治建设是从创造和运用各界人民代表会议这种组织形式开始的。1949年11月27日,益都县(1986年撤县设青州市)第一届各界人民代表会议第一次会议召开,揭开了青州人民当家作主的历史。根据《中国人民政治协商会议共同纲领》和中央人民政府《县各界人民代表会议组织通则》规定,各界人民代表会议初期为联系群众、协助政府推行工作的协议机关,后期则代行人民代表大会的职权。选举设立常务委员会,作为其常设机构。各界人民代表会议由县政府召集,一般三个月召开一次。代表通过分界别推选和县政府聘请产生。代行县人民代表大会职权前,代表一般于每次会议前推选;代行职权后,每届任期一年。益都县各界人民代表会议共召开3届、12次会议,着重围绕生产救灾、土地改革、抗美援朝等中心任务,通过听取报告、分组讨论、大会发言、提出提案、作出决议等程序,对政府工作和干部作风进行批评,提出县政兴革的建议意见,为稳定政权、恢复经济、提高人民群众社会主义觉悟做出很大贡献,更重要的是,各界人民代表会议为向人民代表大会过渡奠定了基础。

第二,建立发展阶段,1953年至1966年。1953年2月,《选举法》颁布。1953年8月至1954年5月,益都县依法进行有史以来第一次基层普选。1954年7月,县一届人大一次会议召开,标志着县各界人民代表会议代行人民代表大会职权过渡时期的结束,标志着县人民代表大会的正式成立,揭开了青州政权建设史上的崭新一页。县人民代表大会由县政府召集,一般每年召开两次会议。县人大代表通过乡人民代表大会或公社人民(社员)代表大会按城乡人口数 1∶8 比例间接选举产生,每届任期两年。这一时期,共召开人民代表大会会议15次,选举产生益都县国家政权机关,并着重围绕恢复和发展工农业生产、加强社会治安、抗击灾荒、开展爱国卫生运动、拥军优属等工作作出多项决议,发动群众贯彻党的路线方针政策,投身到社会主义建设上来。

第三,停滞中断阶段,1966年至1978年。“文化大革命”期间,人民代表大会制度遭受严重破坏。这个时期人民代表大会虽然名义上存在,但人大工作程序被文革破坏,人大工作和代表活动中断10年之久。1975年《宪法》第22条规定:“地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关,同时又是地方各级人民政府”,将实行革命“三结合”的地方各级革命委员会以宪法的形式确立下来。1978年《宪法》延续了革命委员会体制。

第四,恢复发展阶段,1978年至2012年。随着国家政治、经济领域一系列重大改革举措的出台,人民代表大会制度得到恢复完善。1978年12月,党的十一届三中全会召开,党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来,全县各项工作开始出现重大转折,社会主义民主制度逐步恢复。1979年,《选举法》《地方组织法》修改,五届全国人大二次会议作出关于修正宪法若干规定的决议,代表直接选举的范围扩大到县级,县级以上地方各级人大设立常委会作为一项重要制度被正式确立下来。从县九届人大开始,县人大代表由选民直接选举产生。1980年12月,县九届人大一次会议召开,选举产生县人大常委会主任、副主任和委员,益都县人民代表大会常务委员会正式成立,并设立办公室作为常设机构。地方人大常委会的设立,是人民代表大会制度的重大发展和完善。市(县)人民代表大会会议由人大常委会召集。1995年、2010年,《选举法》两次修正,代表选举由城乡人口数按1∶4比例变为 1∶1,从市十七届人大代表选举开始,实现“同票同权”。从县九届人大到市十二届人大每届任期三年,从市十三届人大开始,任期改为五年。2006年8月,《监督法》颁布实施。《监督法》是我国社会主义民主政治建设的重要里程碑。依据《监督法》,市人大常委会制定一系列工作规范,监督工作进一步制度化、规范化、程序化。这一时期,共召开人民代表大会36次,常委会会议238次。市(县)人大及其常委会及时把监督工作重点转移到经济建设上来,紧扣市(县)委中心工作和民生热点,着重围绕深化改革开放、国民经济和财政运行、依法治市、精神文明建设、城市建设管理、机构改革和行政区划调整、生态保护、医疗教育就业等工作,组织开展视察、调研、执法检查等活动,作出决议决定,推动相关工作深入开展,为促进经济社会持续健康发展做出了积极贡献。

第五,全面发展阶段,2012年至今。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央就坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治提出一系列新思想、新要求、新举措,人大工作和建设进入新时代。2014年10月,党的十八届四中全会作出关于全面推进依法治国若干重大问题的决定。2015年7月,全国人大常委会作出实行宪法宣誓制度的决定。自市十七届人大常委会第三十六次会议实施宪法宣誓制度以来,共组织被任命人员228人次向宪法宣誓,并参加任前法律考试,增强了被任命人员的宪法法律意识。县乡人大是人民代表大会制度的基础,是我国基层国家权力机关,是社会主义民主政治的基石。2015年6月,中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》,省委、潍坊市委先后出台意见,并层层召开人大工作会议,安排部署县乡人大工作和建设。8月29日,十二届全国人大常委会第十六次会议修改《地方组织法》《选举法》《代表法》。青州市委、市人大常委会认真贯彻落实上级要求和法律法规,县乡人大建设得到全面提升:市委全面加强对代表选举工作的领导,由组织部门承担代表候选人考察、审查责任,严格代表候选人的身份认定和代表资格审查工作,严把代表入口关;乡镇人代会一般每年举行两次,并探索在镇年中人代会上就重大事项作出决议决定,行使重大事项决定权;启动开展专题询问,并探索专题询问向镇人大延伸;出台工作办法,规范被推荐人选在会议投票表决前同人大代表、常委会组成人员见面的程序;建立常委会组成人员联系代表和代表联系选民的机制,出台代表辞职办法,健全代表述职制度;青州市人民代表大会设立财政经济委员会等6个专门委员会,常委会组成人员达到32人,专职常委比例提高到60%以上,市人大常委会主任和镇(街区)人大主席(主任)实现专职配备,等等。截至2018年9月,共召开人民代表大会会议6次,常委会会议53次。市人大及其常委会牢固树立和深入贯彻新发展理念,坚持发展第一要务,坚持民主法治建设根本任务,着重围绕新旧动能转换、乡村振兴、环境保护、全口径预决算审查、棚户区改造、食品安全等工作开展监督,全力助推全市经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设。

当前,中国特色社会主义进入新时代,各项事业都面临新矛盾新任务新挑战,基层人大工作也要有新担当新气象新作为。回顾过去,展望未来,我们深刻体会到:

──党的领导是坚持和完善人民代表大会制度的根本保证。中国共产党是我国社会主义事业的领导核心。没有党的领导就没有社会主义,更谈不上社会主义民主制度。从工农兵代表大会制度、“三三制”到各界人民代表会议制度,党领导人民经过探索实践,立足国情,最终确立了人民代表大会制度。各界人民代表会议到人民代表大会的过渡阶段,代表由“推选、聘任”到“普选”,会议由“每三个月召开一次”“每六个月召开一次”到“每年召开一次”,工作程序愈加规范,制度体系逐步成熟。其间,毛泽东同志关于召开各界人民代表会议的文电有19篇之多,中共中央就召开各界人民代表会议发出三篇指示,中央人民政府委员会、政务院先后通过省、市、县及区、乡各界人民代表会议组织通则,及时总结先进地区成功经验并推广到全国各地,指导会议召开和工作开展,为完成各界人民代表会议制度向人民代表大会制度的过渡提供了坚强的政治保障。人民代表大会制度确立后,党领导人民制定新中国第一部宪法,对人民代表大会制度作出一系列具体的规定,并在不同时期通过出台文件、作出指示、召开会议、制定宪法法律等不同形式,使我国的这一根本政治制度臻于完善、深入人心。特别是党的十八大以来,习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会、全国人民代表大会成立60周年大会、中国共产党成立95周年大会等多个重要场合发表重要讲话、作出重要指示,党的十八大和十九大都对加强和改进人大工作作出重大部署、提出明确要求,党中央出台一系列关于人大制度和人大工作的重要指导性文件,拓展了人民代表大会制度和我国社会主义民主政治的科学内涵、基本特征和本质要求,提升了人民代表大会制度的核心理念和核心价值。文革期间,党的领导体制遭到破坏,人民代表大会制度的发展遭遇挫折,这也说明,人民代表大会制度的发展完善离不开党的集中统一和正确领导。历史告诉我们,什么时候党的领导坚强有力,人民代表大会制度就会蓬勃发展;什么时候党的领导走了弯路,人民代表大会制度就会遭受破坏。我们要毫不动摇坚持党的领导,不断加强和改善党的领导,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。

──人民当家作主是人民代表大会制度的本质特征。人大代表是地方国家权力机关的主体,只有充分发挥代表的主体作用,使代表更好地代民之言、表民之愿、维民之利,人民当家作主才能通过代表履职得以广泛实现。60年来,县人大代表从间接选举到直接选举;农村和城市每个代表所代表人口的比例由8: 1、4:1到1:1,从“同票不同权”到“一人一票”“同票同权”;任期从每届一年、两年、三年到五年;县人大常委会组成人员上限从19人、23人、27人到35人,体现了中国社会主义民主政治稳步推进的过程,充分保证了人民当家作主。我们要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念,最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定,通过各级人民代表大会行使国家权力,通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业,共同建设、共同享有、共同发展,成为国家、社会和自己命运的主人。

──民主法治建设是坚持和完善人民代表大会制度的根本任务。依法治国是党领导人民治理国家的基本形式。民主决策、集体行权是人大履职最鲜明的特点,严格依法、注重程序是人大工作不可偏离的原则。1953年,《选举法》颁布;1954年,《宪法》《地方组织法》颁布;1992年,《代表法》颁布;1995年,《预算法》颁布;2006年,《监督法》颁布…….一系列与人大履职密切相关的法律陆续出台并经过数次修正修订,逐步搭起了人民代表大会制度的四梁八柱,形成了人大履职的法律框架。由此,人大履职也发生了深刻变化:从代表产生方式看,由推选、聘任演变为民主选举;从大会召集主体看,由县政府、县人民委员会召集演变为市(县)人大常委会召集;从工作程序看,由不统一演变为依法依规进行;从监督对象看,由政府(人民委员会)扩展到法院、再到检察院、再到监察委员会;从监督方式看,由单一的听取报告、审查批准预决算扩展到执法检查、询问、质询、备案审查、特定问题调查,等等。这些变化,进一步拓宽了民主渠道和形式,扩大了公民的有序政治参与。在此基础上,市人大先后出台常委会议事规则、常委会组成人员守则等一系列工作制度,推动顶层设计在基层落地生根,着力保障常委会组成人员依法充分发扬民主,落实民主集中制原则和集体行使职权的要求,人大履职更加规范。我们要通过人民代表大会制度,弘扬社会主义法治精神,依照人民代表大会及其常委会制定的法律法规来展开和推进各项事业和各项工作,保证人民平等参与、平等发展权利,维护社会公平正义,实现各项工作法治化。

──开拓创新是人民代表大会制度的活力源泉。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度,是立国之本、治国重器,但它不是僵化和一成不变的,人民代表大会制度自身就经历了一个从探索到确立、从不完善到逐步完善、从不健全到逐步健全的发展过程,而且一直在追求革新。在理论创新方面。党的十八大以后,习近平总书记提出新的论断:人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一的根本制度安排,是人民当家作主的根本制度保障,是中国特色社会主义制度的重要组成部分,是国家治理体系和治理能力现代化的制度支撑。在制度创新方面。实行城乡按相同人口比例、普遍的差额选举人大代表,提高基层和一线人大代表比例;在县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会,立法权由较大的市的人大及其常委会扩大到设区的市;不断优化各级人大代表、常务委员会和专门委员会组成人员结构,提高专职委员比例,等等。在实践创新方面。加强县乡人大建设、实施宪法宣誓、落实国有资产管理情况报告制度、实行全口径预算审查监督,等等。通过一系列理论创新、制度创新、实践创新,进一步明确了人民代表大会制度的新定位,提高了人大及其常委会的运行效能,增强了监督工作实效。长期以来,我们从听取报告、调研、视察等常规的监督方式到执法检查、专题询问、工作评议、二次审议再监督、设立重点发言人,从一年组织代表几次活动,到几十次活动、开展代表主题活动、设立街道人大监督员,从镇人大一年一次人代会到一年两次人代会、每季度召开镇人大主席团会议,基层人大积极探索、勇于创新的脚步从未停歇,各项工作措施不断推陈出新、扎实有效,使人大工作充满了生机与活力。我们要按照总结、继承、完善、提高的原则,立足有利于落实党的政策决定、有利于推动民主、有利于推进“一府一委两院”工作、有利于解决群众关切、有利于发挥代表作用,大力推进人民代表大会制度理论和实践创新,不断推动人大工作与时俱进、创新发展。

             

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