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宋远方副主任在省委党校作专题报告

时间:2015-08-06

 

 我国人民代表大会制度的理论与实践


--学习体会


山东省人大常委会副主任  宋远方


2014年9月5日,习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上强调指出,“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分,也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。新形势下,我们要毫不动摇坚持人民代表大会制度,也要与时俱进完善人民代表大会制度”。


一、人民代表大会制度是历史的选择,是符合我国国情的根本政治制度


我们可以从历史和现实两个角度分别考察为什么历史选择了人民代表大会制度,这一制度在现实实践中又体现了哪些巨大的优越性,从而用事实说明人民代表大会制度是符合我国国情的根本政治制度。


(一)历史的角度


历史的角度包括三个方面:政治文明的沿革,政治文明所依赖的经济基础,以及中国人民的历史探索。


1.从政治文明(包括政治文化传统)的沿革方面看


政治文明的多样性是历史发展的必然结果。我国的人民代表大会制度与西方资本主义国家的君主立宪制、民主共和制等,有着本质的区别,分别代表着东西方不同的政治文明。这些差异与不同的背后是长期历史演化的结果,可以说东西方政治文明自古以来就有很大的差异性,既独具特色、又相互借鉴,体现着不同的政治思想和智慧。


先看看中华文明的历史沿革。距今大约4000多年的尧、舜、禹时代,权力继承普遍采取禅让制,后来禹(姒文命)将王位传给儿子姒启,开创世袭制,“家天下”的政治传统和观念由此肇始。商、周时代实行分封制,虽然大小诸侯林立,但诸侯大都归附商王、周王,并奉命纳贡、征战,“普天之下,莫非王土”,形式上的政治统一局面逐步形成。公元前221年秦灭六国,统一天下,中央集权的封建君主专制制度确立起来,并且一直延续了两千多年,到明清时期发展到极致,直至辛亥革命。期间虽有多次朝代更替,但国家基本政治制度、治理方式大体是一脉相承,体现在皇位继承的世袭制、中央与地方关系的郡县制、选拨人才的科举制等方方面面。各级官僚主要通过文官考试(隋唐以后主要指科举考试)获得任职的合法性,参与管理国家社会事务。总的来看,两千多年的封建王朝,皇权异常强大,决策权高度集中于上层,集权专制是历史的主流,由此也导致了人治观念根深蒂固。


再看看西方政治文明的延续。西方政治文明的发源地是古希腊,大体上沿着希腊-罗马-中世纪-文艺复兴-资本主义的脉络发展起来。可以说,希腊是文明的种子,罗马是将种子带向四方的播种机。当然,希腊和罗马之间,还有一个短暂而重要的阶段--亚历山大大帝的对外扩张,开创了促进东西方交融的希腊化时代。大约从公元前6世纪起,希腊逐渐出现了大批城邦国家,数量大约在600-750之间。城邦国家是典型的小国寡民,领土一般在50-100平方公里之间,人口一般在数千人,达到上万人的不多。城邦政治的显著特点就是主权在民和直接民主,公民(而非奴隶)通过公民大会或陪审法庭等机构直接参与城邦重大事务的讨论和决策。希腊城邦民主的传统和精神对后世产生了深远的影响。后来的罗马共和国时代(大约公元前500年),元老院、执政官、部族会议三权分立,权力相互制衡,三人执政官均由选举产生,并有任期限制,民主共和得到进一步发展。到公元前27年,屋大维被元老院授予“奥古斯都”尊号(意为神圣者、至尊者)后结束多人执政的共和时期,进入罗马帝国时期,但仍保留了元老院,皇位的继承形式上采用养子继承制,实际上还是来源于元老院的授予。这种分权、分治的观念和传统一直延续下来。公元476年,西罗马帝国灭亡后,欧洲步入封建社会,土地、职位由国王不断向下分封,贵族在领地上经营一个独立王国,国王对贵族没有绝对统治权,由此带来了国家权力的分散和王权的微弱。直到基督教将王权神化,世袭制稳定下来后,王权来自自由民共同体授权的观念仍以各种不同形式顽强地表现出来。


以上不难看出,西方政治文明是以希腊-罗马文明的形式传承下来的,西方世界一直没有出现过我国历史上那样的高度中央集权制国家,我国封建王朝的皇权与古罗马、欧洲相比,确实强大得多。


2.从政治文明沿革所赖以生存的自然基础与经济基础方面看


经济基础决定上层建筑。考察一国政治制度的发展变化,离不开对其经济基础进行深入细致的研究分析。我国古代文明主要是从黄河流域的中原地区逐步发展起来的农业文明。农业文明下,大多数人都被束缚在土地上,呈现出家庭为主的自给自足的小农经济,这样既造就了比较稳定的社会秩序,也能为国家缴纳税赋、承担劳役,利于统治。而反过来讲,发展农业就要与自然灾害作斗争,治理黄河、兴修水利这样浩大的工程,需要大量的人力物力,小国寡民的体制显然难以应付,客观上需要一个集中统一的权力机构来动员、组织和协调,因此中央集权的国家形式是适合这种生产力发展水平的。这种体制和传统沿袭下来,历代统治者也就一贯坚持“以农立国”的国策,同时对工商业等所谓“本末倒置”的行为实行抑制和排斥的政策,严重阻碍了对外经济技术的交往。到明朝中后期实施海禁政策以及清朝的闭关锁国,与同时代西方国家大力发展国际贸易,推进贸易立国形成鲜明对比。


而古希腊地区靠近海洋,山脉延绵,没有肥沃的大河流域和广阔的平原,地域狭小而又支离破碎。古希腊在发展传统农业方面的劣势,一定程度上倒逼他们寻求别的发展道路,重心转向商业贸易。在这种情况下,希腊城邦之间的商业贸易日益繁荣,后来殖民地与希腊本土之间的贸易往来也得以迅速发展。商业贸易的繁荣发展,一方面有力地促进了契约精神、规则意识、协商传统等的广泛传播,为希腊政治文明的发展创造了有利的思想文化条件;另一方面也极大地推动了交通运输业的兴起,包括陆上和海上交通,尤其是后者,为对外贸易向更深更远方向发展提供了技术准备。随着商业贸易发展,产生了富裕起来的新阶层,开始谋求与其经济力量相符的政治地位,并且得到了社会底层的支持,最终促进了资本主义的兴起。


东西方历史上的差异,衍生出不同的政治运作模式,演化出不同的政治文明。即便欧美发达国家文明同源,现在的政治体制机制也并不完全相同,譬如英国采取了君主立宪制、德国是议会民主制、美国是总统制、法国则是半总统制,等等,他们都没有照抄照搬别国,无一例外地选择了适合本国国情的政治制度模式,这也充分展现了人类社会政治文明的多样性、复杂性。当然还有一些国家简单地照搬西方模式,导致政局不稳、低度发展,掉入“中等收入陷阱”,甚至造成国内动乱,这都应该引起我们的深思和警醒。当今世界是一个开放、多元的世界,也必然是一个多元政治制度的世界。历史和未来都会告诉人们,赢得胜利的总是那些能够找到符合自己国情的政治发展模式的社会。


3.近代以来中国人民寻求和建立新制度的艰辛探索


封建制度能够延续两千多年,有其必然的合理性,但当该制度不再符合生产力发展要求时,新的寻找和探索也就自然而然开始了。1840年鸦片战争后,中国逐步沦为半殖民地半封建社会,为了挽救民族危亡、实现民族振兴,中国人民和无数仁人志士孜孜不倦寻找着适合中国国情的政治制度模式。辛亥革命之前,太平天国运动、洋务运动、戊戌变法、义和团运动、清末新政等都未能取得成功。孙中山领导的辛亥革命,推翻了清王朝,结束了统治中国几千年的君主专制制度,建立了中华民国,深刻影响并推动了近代中国社会的变革,但也未能最终完成实现民族独立、人民解放的历史任务。正如习近平总书记所指出的,“事实证明,所谓的自强运动,各种名目的改良主义,旧式农民战争,资产阶级革命派领导的民主主义革命,照搬西方政治制度模式的各种方案,都不能完成中华民族救亡图存和反帝反封建的历史任务,都不能让中国的政局和社会稳定下来,也都谈不上为中国实现国家富强、人民幸福提供制度保障。”各种努力与尝试皆失败的原因,归根到底是不符合经济基础方面的国情,也不符合整个社会思想观念层面的国情。因此,既不能代表人民的根本利益,也不能体现时代发展的潮流。


中国共产党自成立之日起,就以实现中国人民当家作主和中华民族伟大复兴为己任,带领中国各族人民为建立新型人民民主政权及其组织形式进行了不懈探索和实践,包括我们党领导人民在根据地和解放区先后建立的苏维埃政权、“三三制”抗日民主政权、各界人民代表会议等政权组织形式,都为新中国成立后建立人民代表大会制度积累了宝贵经验。最后,我们得出一个重要的历史性结论,就是:符合中国国情、符合中国各族人民根本利益的政治制度,只能是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义制度;国家的政权组织形式,只能是民主集中制的人民代表大会制度。


(二)现实的角度


人民代表大会制度建立60多年的历史实践充分证明:人民代表大会制度建设同经济发展、社会稳定是紧密相连的。当我们在党的领导下,坚持和完善人民代表大会制度时,也是我国经济发展比较顺利、社会比较稳定的时期;而当我们背离和破坏人民代表大会制度时,我们的事业就会停滞和受到挫折。改革开放30多年来取得的巨大成就和文化大革命的悲剧,分别从正反两个方面说明了这一点。


人民代表大会制度建立初期,一定程度上凝聚了集体智慧,推动了民主法制建设,我国开始由一个积贫积弱的落后国家逐步向现代国家转型迈进。“文化大革命”期间,国家陷入了极度混乱之中,人民代表大会制度遭到了严重破坏。十一届三中全会以来,特别是1982年制定的现行宪法和此后制定或者修改的一批法律,对坚持和完善人民代表大会制度作出了一系列重要的新规定,人民代表大会制度进入了一个全新的蓬勃发展阶段,它所具有的民主集中制、保证国家统一高效组织推进各项事业、集中力量办大事等优越性,不断得到发挥和彰显。与此同时,中国特色社会主义建设取得了举世瞩目的伟大成就,我国的综合国力显著增强,国际地位不断提高,在国际事务中发挥着越来越重要的作用,民族自豪感和自信心明显提升。这些发展成就的取得,人民代表大会制度在其中发挥了极为重要的制度功效。历史和实践都已充分证明,人民代表大会制度是人类政治文明史上的一大创新,是中国人民对人类政治文明的重要贡献。因此,我们一定要坚定道路自信、制度自信和理论自信,坚定不移地坚持和完善人民代表大会制度。


习近平总书记指出,人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排,是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。我们要认真学习领会“三者有机统一”这一根本要求的深刻内涵,更好地通过人民代表大会制度实施党对国家和社会的领导,不断推进国家治理体系和治理能力现代化;更好地通过人民代表大会制度保障和实现人民当家作主;更好地通过人民代表大会制度贯彻依法治国基本方略。


二、人民代表大会制度的基本内容及工作机制


(一)关于人大制度的基本内容


按照我国宪法和60多年的实践,我国人民代表大会制度的基本内容包括:一是我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家,国家的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。二是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责、受人民监督;国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对人大负责、受人大监督。三是中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下、充分发挥地方的主动性积极性的原则。四是坚持各民族一律平等,各少数民族聚居的地方实行区域自治,维护和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。五是实行依法治国,建设社会主义法治国家,维护社会主义法制的统一、尊严和权威。六是坚持中国共产党的领导和理论指导,沿着中国特色社会主义道路前进,建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。


(二)关于人大的工作机制


1.行使权力的方式。人大及其常委会主要是通过会议形式,按照民主集中制原则,依照法定程序,集体行使职权,集体决定问题。一人一票,决定任何事情要通过集体审议,最后要通过表决,表决原则是绝对多数原则,按多数人的意愿来决定问题。


2.上下级人大的关系。我国人大制度从层级上来看,分为全国、省、市、县、乡五级,上下级人大之间不是领导与被领导的关系,而是以下三个关系:一是法律上的监督与被监督关系,二是业务上的指导与被指导关系,三是工作上的相互联系关系。


3.人大机构概况。人大的机构大体可分为两类:一类是人大专门委员会;另一类是常委会工作机构和办事机构,二者的性质、职能都有一些差别。人大专门委员会是人大的常设机构,由本级人大选举产生,大会期间受本级人大的领导并对它负责,在人大会议闭会期间受其常委会的领导,主要职能是研究、审议和拟订有关议案,协助人大及其常委会开展工作。常委会工作机构一般是指负责某一类具体业务的机构,比如法制工作委员会、预算工作委员会等,分别协助常委会对法律问题、财经问题进行初审与协调。办事机构主要指的是办公厅(办公室)这一类的机构,主要负责会务服务、机关管理、理论研究等工作。另外,全国和地方人大常委会负责同志的职务名称也并不完全统一。全国人大常委会的负责人称“委员长”,县级以上地方人大常委会的负责人称“主任”,而在乡镇人民代表大会设主席团“主席”。


三、人大工作的具体实践与探索


人民代表大会是我国的国家权力机关,而权力机关的性质又具体通过其法定职权得以体现。因此,落实人大职权,是人大制度的核心问题。人大及其常委会主要有四项职权:立法权、监督权、重大事项决定权和选举任免权。


(一)立法工作。经过长期努力,中国特色社会主义法律体系已经基本形成。截至2014年底,我国现有法律242部。这些法律夯实了我国依法治国的根基,使我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依。我们要按照十八届四中全会有关部署,进一步加强和改进立法工作,不断提高立法质量。要加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题决策的程序;要完善立法体制,充分发挥人大及其常委会在立法中主导作用;要深入推进科学立法、民主立法,不断加强重点领域立法,逐步批准设区的市开展地方立法工作。


(二)监督工作。人大监督是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督,是党和国家监督体系的重要组成部分。人大的监督,是在根本目标一致下的监督,是为了推动和改进工作的监督,因此是寓支持于监督之中的监督,这也是体现我们政治制度优越性的特点之一。当前,人大监督工作也在不断创新,监督方式日益多样化,比如开展专题询问等。就工作不足来说,人大的监督工作还存在监督形式较为单一、监督程序不够细化和规范化等问题,监督中走过场、形式主义等现象还不同程度存在,影响了监督工作的实效。


(三)重大事项决定工作。重大事项决定权是人大及其常委会的一项法定职权。应该说,在人大各项职权中,重大事项决定权最能体现国家权力机关的性质。但实践中,重大事项决定权的行使无论数量还是质量都不尽如人意。从重大事项决定的内容看,履行程序性的占了相当比例,围绕全局性、根本性、长远性的重大事项,以及围绕事关人民群众切身利益的热点问题所作的决议、决定还不多见。特别是对一些重大建设项目、经济社会可持续发展方面等重大事项的决定尤为不足。


(四)选举任免工作。根据我国宪法、组织法等有关法律,上至国家主席、国务院总理,下至乡镇长,都要通过人民代表大会选举或任命产生。人民代表大会的人事任免权反映了人大与其他国家机关的主从关系,体现了人民政权人民性的政治理念。实践中,各级人大依法行使人事任免权,许多地方也进行了一些有益的探索,如建立和完善任前考试和谈话、答复询问、供职发言、就职宣誓等制度,增强了任免工作的公开性和透明度。


学习探讨人民代表大会制度的理论与实践,就是要进一步理解和把握这一根本政治制度的历史意义和现实优越性,进一步树立和提高人大意识。一方面,树立人大意识,在执政方式上要体现为依宪执政、依法执政。首先,党领导人民制定宪法和法律,各级党组织和全体党员都要带头遵守宪法和法律。党的行为应以宪法和法律为根本的活动准则。其次,党关于国家事务的重要主张,属于人大职权范围内的、需要全体人民一体遵行的,要作为建议向人大提出,使之经过法定程序成为国家意志,以国家意志的形式对全社会产生普遍约束力。第三,党组织推荐的国家政权机关干部,要按照法定程序向人大提出建议,经过人大的法定程序选举和任命,并接受人大监督。只有树立人大意识、规则意识,才有利于把党的主张与人民的意志统一起来,有利于把党的决策和决策的贯彻执行统一起来,有利于国家政权机关及其领导人员把对党负责与对人民负责统一起来。另一方面,树立人大意识,在“一府两院”工作中就体现为自觉接受人大的监督。在工作中,对于涉及到法律、法规在本地区实施情况,经济社会发展计划以及财政预决算执行情况,关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大事项,“一府两院”应自觉主动地向人大报告。对于人大及其常委会作出的决议、决定,“一府两院”应认真贯彻执行。对于人大代表提出的议案、建议、批评和意见,“一府两院”应认真办理。在树立人大意识的同时,还需要我们进一步树立法治意识,各级领导干部要做尊法学法守法用法的模范,不断提高运用法治思维和法治方式开展工作和解决问题的能力。

 

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