2015年12月1日起，全省17个设区市全部可以制定地方性法规。《东营市城镇容貌和环境卫生管理条例》成为东营市获得立法权后制订的首部实体法。这一法规填补了之前城市管理相关法律的空白，为依法治理流动摊点、占道经营等违法行为提供了有力的法律保障。“没出台法规前，执法工作盲区太多，很多时候是辛辛苦苦一阵子，回头一看老样子。”从事执法工作12年的高斐明白，市容市貌的管理不能靠一部法规一劳永逸，但没有法规的约束，他和同事们很多工作常常变成无用功。 记者李雨
以前辛苦一阵子，回头一看老样子
作为东营市东城历史最悠久的道路之一，胶州路周边聚集了众多业态。府前、清风、银湖等居民小区分布周边，市人民医院、实验学校、乐天玛特、胜大超市位列左右，多年发展下来，成为东城人流最为密集的一条商业街。水果蔬菜、衣服、小吃、零食等无证摊贩组成的流动市场长期盘踞于此，给临街的居民、清洁工、过往车辆带来极大困扰，车辆乱停乱放、店外经营、侵占公共用地……
胶州路的一天是这样奏响的：凌晨五点左右，就有挑着新鲜水果的小贩在事先划好的摊位前叫卖，没过多久“主力军”陆续登场。卖肉夹馍的小贩带着炉子、小桌子、小凳子，简单摆好摊位后，烤饼、剁肉。卖油条、豆腐脑的摊贩在路边摆上四五张桌子，七八个早餐车正好能占据整个非机动车道，有的甚至占用了部分机动车道；早餐车南北方向依次排开，20多米长。
早上6点半至7点上班的市民陆续走出家门，来到那些摆在非机动车道上的桌子上吃饭。晚一点，开车上班的市民出门了，路过胶州路正好没吃早餐，将车停在路边，下车买早餐。一辆车停在路边，紧接着其他车主会跟着停车，最后导致整条路堵得水泄不通。从早上7点到8点，这一个小时的时间，买饭的人几乎没有断过。
在看似便利生活的同时，随之而来的，是许多市民对环境脏乱差、噪音扰民的频繁投诉。投诉交办下来，城市管理部门就得有“回音”。
如今已经是东营市城市管理行政执法支队第八管理区负责人的高斐，在城管执法岗位上已经干了12年。“流动摊贩的工作也很辛苦，比如卖水果的摊贩，凌晨两三点就要赶到水果批发市场，批发最新鲜的水果。拉着一大车水果到市区，冬天冒着严寒，夏天冒着酷暑。”高斐说，他们挣钱不容易，但是阻塞交通的时候，城管能看着不管吗？“怎么管呢？查吗？扣吗？如果查扣他一车水果，可能赔进去好几天的钱，于是暴力抗法随之而来。没办法只能撵。”
“一些小贩是常年在这里摆摊，他们之间都认识。”在胶州路一家餐馆上班多年的谭女士说，每次市民投诉占道经营比较集中时，城管都会组织严查，摊贩之间互通消息，一来就放“暗哨”，他们立即撤退。“风声比较严的时候，有些人可能把摆摊时间提前，收摊时间提早。”“这边赶走了，又从那边冒出来。”高斐说，小贩们对城管的行动规律比较熟悉，擅打游击。对于每一个长期和摊贩打交道的城管来说，这个题目似乎无解。“永远都是辛辛苦苦一阵子，回头一看老样子，在这个循环里来回上演。”
老人一跪下城管也赶紧跪了下来
另一个难点就是，城市管理市容执法大多数面对的是个体、弱势群体。在调查取证时，当事人拒绝提供自己的身份信息，致使无法进行行政处罚。
9月18日浙江宁波一起暴力抗法事件，导致4名城管队员2死2伤，高斐对此感触很深，他是退伍军人出身，当兵时被称作光荣的子弟兵，成为一名城管后，却屡屡挨骂，并且随时可能会被打。“6年前，我们局里有一位大队长，曾经因为处罚一起渣土车带泥上路，被渣土车司机砍了一刀，缝了56针。”“我也曾经给商贩跪下过。”高斐回忆，去年在一个医院门口，一位70多岁的老人销售塑料玩具，很多家长向市长热线投诉，称其销售的玩具为劣质玩具，有浓重的塑料味。“遇到这种情况肯定要管，我多次到医院门口劝说大爷，希望其不要在门口摆摊，但是大爷向我诉苦，他有心脏病、高血压，也要吃饭，也要生活。”高斐说，老人说着说着就给他跪下了，他当时整个人懵了。“我赶紧也给老人跪下了，因为当时马路上来来往往人太多，不明真相的行人肯定又要说城管逼着老人下跪了。”
在东营出台地方性的市容管理条例之前，城管执法所依据的是1992年国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》及2010年山东省政府制定的《山东省城镇容貌和环境卫生管理办法》。但是随着城市的发展，城市管理中不断催生出新的情况，这两个法规已经难以涵盖，迫切需要出台适应当地情况的新办法，但是东营市又没有这方面的立法权。“像毁绿种菜、流动摆摊、在城镇道路或广场上焚烧祭祀用品、当街发放小广告等，这些问题都亟待解决。”东营市市城市管理局负责人说。
比如，东营全市三县两区推行相对集中行政处罚13年来，除了垦利县2005年扣押流动摊贩三轮车进行过处罚外，其他均未对流动商贩进行过行政处罚。因为，若是采取暂扣工具、物品等情形，缺乏明确的法律依据，只能采取劝导、驱赶的方式进行管理，导致行政执法人员与行政相对人出现“猫抓老鼠”的尴尬格局。“我们搞过调研，城市管理有113项处罚权，除了违法建设、带泥上路等少数违法行为的处罚得以实施外，大约100余项处罚权未得到实施。”该负责人介绍，并且，行政处罚执行很难，即使弄清了当事人身份，下达了处罚决定书，当事人拒不履行，有些情况申请法院强制执行又不现实。
以问题为导向地方特色的法规终于出台
转机来了。面对城市管理现实和发展实际，在此前只有济南、青岛、淄博三市拥有地方立法权的基础上，2015年7月份，山东省十二届人大常委会第十五次会议表决通过了《关于确定14个设区的市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》，自此17市全部享有了地方立法权。考虑到设区市数量较多的实际情况，分两批确定设区市开始制定地方性法规的时间。东营市人民代表大会及其常务委员会被列在首批时间表中，即自2015年8月1日起，可以开始制定地方性法规。
获得立法权后，对东营特色的市容市貌管理条例开始逐步上马，2016年3月即启动了起草工作，此后经过实地调研、广泛征集城管部门意见、公开征求社会意见、征求居委会负责人及物业公司代表等社会各界人士的意见，最终，2016年12月1日，《东营市城镇容貌和环境卫生管理条例》 正式实施，这一法规填补了之前城市管理相关法律的空白，为依法治理流动摊点、占道经营等违法行为提供了有力的法律保障。
新法实施，东营市拟打造几条样板路，胶州路成为其中一条。2016年12月13日，胶州路集中整治开始。市城管局先为流动摊贩们在胶州路附近规划了免费市场，不至于让摊贩们没有活路，也解决了周边市民吃饭不便的问题。市城管执法支队联合市公安局实行“公安+城管”联勤联动机制，开展“地毯式”整治，重拳治理店外经营问题，清理各类流动占道摊点，同时，全面整治门头牌匾、乱扯乱挂等违法违规行为。“城市管理从来不是一罚了之，但是没有处罚权，城管队员就好像腰杆挺不直一样，只能用劝告的方式，如今有了东营特色的条例，是好事。”在胶州路值班的城管队员说，“条例开始执行，以教育劝导为主，现在我们是按照每户200元进行处罚。如果按照条例上的每平方米100元，那可能有的商户将遭受罚款数额更大的处罚。”执法人员介绍。在处罚的同时，注意保护弱势群体，“有两户存在违规经营的残疾人商户，我们没有进行现金处罚,但让其签订服从管理、依法经营的保证书。”
记者了解到，执法人员每处罚一起不文明行为，均要求业户签订依法依规经营的保证书。“绝大部分商户在接到处罚单后，能够认识到自己的错误，服从管理。”相关执法人员介绍。“没治理前，我提前半个小时上岗也不一定能干完，清扫出来的垃圾最少也有三大垃圾袋。现在好了，路上的塑料袋、瓜子皮、菜叶等少了很多，清理的垃圾也就一包多点，工作负担减轻了不少。”负责打扫胶州路的环卫工说。
其实胶州路治理并不是一帆风顺的，虽然规划了免费的市场，但是仍有摊贩时不时从市场内私自出来。高斐介绍，“其他摊贩进市场，只要一个出来，那么整条街的生意好像都是这个摊贩一个人的，如果不能遏制这种现象，很可能造成再次反弹。胶州路占道经营和流动摊贩具有流动性、易反弹的特点，换句话说就是擅长‘打游击’。”
高斐说，对于胶州路必须长效管理，为此，胶州路市容市貌管理机制建立并成立了长效治理的步巡分队。早7时至晚6时由片区分队进行徒步步巡错时值班，晚间则由支队全体执法人员分成14个小组进行步巡，每晚值班时间为18时至21时。“全天候无缝隙的工作方式巩固了胶州路治理来之不易的成果。”
如今的胶州路，路边没有占道经营，商家伸出店外的舌头经营也全部收回室内，曾经上下班高峰期必堵的道路畅通多了，而这条路也反映了整个东营市整体市容市貌的变化。
