“质量是法规的生命所在，立法质量是立法工作永恒的主题，立法不能急于求成，要把握立法节奏，区分轻重缓急，要尊重客观规律，从实际出发，突出地方特色，确保立法能够站得住、行得通、真管用。”东营市人大常委会法工委主任扈新安如是说。

日前，笔者在东营对地方立法工作进行采访时发现，东营市人大及其常委会从实际出发，坚持问题导向，扎实开展地方立法工作，在立良法、立好法上迈出坚实步伐。

科学立项

为“共和国最年轻的土地”立法

2015年8月1日起，东营市人大及其常委会开始行使地方立法权。两年过去了，除了《东营市制定地方性法规条例》，东营市人大常委会还出台了《东营市城镇容貌和环境卫生管理条例》《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》两部实体性法规。

这两部法从立项到实施，经历了怎样的过程？扈新安介绍，每次立法前，都要通过网站、报纸等途径对外公开征集立法建议项目，由市人大常委会法工委会同有关专门委员会、市政府法制办筛选论证后，提出法规项目建议和立法计划（草案），经主任会议研究并报市委批准后公布实施。论证是否立项的标准，关键要看“现实是不是急需、条件是不是具备”。

黄河三角洲国家级自然保护区位于黄河现行入海口处，每年向海内延伸约2公里，是“共和国最年轻的土地”，也是我省唯一的国家级示范自然保护区。“1994年国务院颁布实施《中华人民共和国自然保护区条例》，由于颁布时间早，且较为原则，存在一些突出问题，亟待通过地方立法予以解决。”山东黄河三角洲国家级自然保护区管理局工会主席吕卷章说。“东营开始行使地方立法权后，管理局及时就自然保护区立法工作向市人大法工委做了汇报，向市政府法制办报送了立法建议项目报告。”

2016年7月，市政府法制办就各方意见对立法建议项目报告进行了修改完善，以法规案的形式提请市人大常委会审议。当年，条例被列入了东营地方性法规立法项目。

坚持问题导向
　　提高法规“含金量”

法规建议项目一经批准，东营市人大常委会法工委便安排一名同志参加起草班子，在法规起草前，就要求各起草部门先整理提报“立法拟解决问题清单”，按照“存在哪些问题、需要解决哪些、需要立法解决哪些、需要本法解决哪些”的立法思路，先梳理出需要解决的问题。

“自然保护区面临不少问题，比如物种入侵。”吕卷章举例说：“互花米草被本地人称为‘大米草’，原本在江浙地区用作固定堤坝之用，它根系发达、土壤附着性极强，上世纪被引进来用于固定滩涂。但由于滩涂环境不同，互花米草严重排挤了其他原生滩涂植被的生长，且容易造成污染，成为当地‘一害’。”

类似的问题还有很多，“近年来保护区水域内的乌鳢数量激增，乌鳢号称‘水中狼虎’，极大地危害其他鱼类种群的生存，导致鸟类食物减少和芦苇疯长，严重危害自然保护区内的生态平衡。”

围绕这些问题，人大代表、利益关系人、律师、专家学者等多方进行座谈，反复进行讨论，在具体制度上体现了相应措施。条例草案第22条规定，“自然保护区内单一野生动植物种群数量超过自然保护区承载能力，危害其他野生动植物生存或引起生态问题的，自然保护区管理机构组织相关评估，经依法批准后，可以采取控制种群数量的措施。”

吕卷章介绍，随着社会经济效益的不断提高，自然保护区内存在日益明显的管理体制混乱、执法依据不足、保护与开发存在矛盾和冲突等问题。自然保护区管理局结合工作实际列出了“问题清单”，由起草班子确认立法原则和工作方案，完成法规起草。

进入审议环节后，东营市人大有关专门委员会、法制委和法工委加强配合协作，积极推进立法进程。“专门委员会充分发挥“专”的优势从业务层面对条例提出审议意见，法制委认真论证各方面意见并提出审议结果报告和修改情况说明，法工委全程参与各项审议工作并提供服务保障。”扈新安介绍说，对审议中遇到的分歧意见较大的难点问题，还会抓住关键条款进行深入审议，同时加大协调力度，努力取得共识。

2017年5月1日，《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》正式出台实施。

法治必行
　　人大主导作用贯穿全程

条例的出台并非立法工作的终点。条例获批准后，东营市人大常委会立即召开新闻发布会，由法工委介绍制定背景、立法意图、主要内容等情况，组织开展执法培训，安排工作人员到市直机关宣讲，对条例实施解读释义，努力推动“法治必行”。

在条例宣传方面，东营市人大常委会联合市政府法制办和实施机关举办电视知识竞赛，通过报纸、电台、电视台、微信、网站等媒体进行广泛宣传，为条例的实施造势。

另外，东营市人大常委会还积极协调各方，做好配套规定等相关工作，加强对条例实施情况的监督检查，并将制定条例的情况列入常委会的执法检查计划。

立法是一项综合性、程序性极强的工作。东营市人大在条例的立项、起草、调研论证、审议甚至通过实施的全过程发挥主导作用，确保了立法规范与后期的实施效果，推动了条例真正落实、发挥作用。