《山东省实施〈中华人民共和国烟草专卖法〉办法（草案）》已经省第十四届人大常委会第二十五次会议初次审议。根据《山东省地方立法条例》规定，现将《山东省实施〈中华人民共和国烟草专卖法〉办法（草案）》全文公布，公开征求社会各界的意见和建议。
社会各界人士可以直接将意见和建议发送至fagongwei＠126.com，也可以寄送山东省人大常委会法制工作委员会（济南市历下区院前街１号，邮编：250011），并在信封上注明《山东省实施〈中华人民共和国烟草专卖法〉办法（草案）》征求意见。
公开征求意见截止日期为2026年8月24日。
山东省人大常委会法制工作委员会
2026年7月23日
关于《山东省实施〈中华人民共和国烟草专卖法〉办法（草案）》的说明
——2026年7月20日在山东省第十四届人民代表大会常务委员会第二十五次会议上
省烟草专卖局局长 顾厚武
省人大常委会：
我受省人民政府委托，现就《山东省实施〈中华人民共和国烟草专卖法〉办法（草案）》（以下简称《办法（草案）》）作如下说明：
一、立法的必要性
（一）制定出台办法是贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府决策部署的重要举措。烟草行业是国民经济的重要组成部分，在保障市场消费需求、保证国家财政收入等方面发挥着重要作用。党中央、国务院高度重视烟草产业发展，《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出，要完善烟草专卖专营体制，构建适度竞争新机制。近年来，省委、省人大常委会、省政府对我省烟草产业发展给予充分关心和大力支持，《山东省推动烟草产业高质量发展的若干措施》提出，要加快推进“山东省实施《中华人民共和国烟草专卖法》办法”立法进程。制定出台办法，是贯彻落实国家和省有关决策部署的具体行动，也是推动烟草产业健康有序发展的法治保障。
（二）制定出台办法是落实《烟草专卖法》及其实施条例、解决烟草市场新问题的必然要求。《烟草专卖法》及其实施条例构建了我国烟草专卖管理的基本法律制度，但原则性较强。烟草产业涉及烟叶种植生产、卷烟雪茄烟产销、电子烟全链条监管等环节，业态丰富且地方特色鲜明。当前，在烟草产业高质量发展、烟草制品市场不断丰富的新形势下，烟草市场监管面临诸多新挑战，比如新型涉烟违法行为层出不穷，互联网、物流寄递等环节案件高发，电子烟等新型烟草制品的监管制度尚不健全，行刑衔接机制不顺畅，监管合力尚未充分形成。去年12月，国务院办公厅印发《关于全链条打击涉烟违法活动的意见》，对全面加强烟草监管执法提出了明确要求。制定办法是增强上位法实施性、形成烟草专卖全链条监管的工作格局的重要举措。
（三）制定出台办法是为全省“走在前、挑大梁”作出烟草贡献的法治保障。近年来，我省烟草产业在促进经济发展、保证财政增收、稳定社会就业、支持乡村振兴等方面发挥了积极作用。我省烟草产业发展历史悠久、产业基础扎实，是全国第二大卷烟销售市场和第八大烟叶产区，在我国烟草行业发展中具有重要影响力。但从全国烟草产业发展看，存在一些与我省经济社会发展位势不相匹配的短板问题，比如产业发展政策支撑不够完善，烟草打假打私仍需巩固深化等。制定出台办法，有利于规范烟草发展环境，对于烟草产业持续发挥稳市场、稳增长、稳就业、稳贡献作用具有重要意义。
二、起草过程
2024年，办法列入省人大常委会、省政府年度立法工作计划“启动前期工作并抓紧推动的立法项目”，省烟草专卖局立刻启动立法工作，全面梳理立法资料，专程赴湖北、贵州、河南、四川等地开展调研，多次召开专家论证会，对立法的必要性、可行性等进行全面论证，起草形成了《办法（草案）》初稿。今年年初，办法明确为省人大常委会、省政府2026年度立法工作计划“初次审议的项目”。省人大常委会法工委、省司法厅、省烟草专卖局组成起草小组，制定方案、细化分工，经数次集中修改形成《办法（草案）》征求意见稿。按照立法程序向相关部门单位、部分市场主体征求意见，并经宏观政策取向一致性评估、网络舆情风险评估、为基层减负一致性评估。期间，依法对社会公开征求了意见。4月，起草小组赴贵州、河南开展立法调研，并结合前期征求意见和调研情况，修改形成《办法（草案）》会签稿。5月，完成部门会签、征求16市政府意见、公平竞争审查等程序。针对《办法（草案）》中设置的禁止性条款及法律责任等内容，组织召开了专门立法论证会。针对各方意见，修改形成了《办法（草案）》送审稿。经省司法厅全面审查修改，于7月6日，经省政府第144次常务会议讨论通过，形成了提请本次会议审议的《办法（草案）》。
三、需要说明的几个问题
《办法（草案）》共27条，不分章节，旨在落实烟草专卖法律法规，强化执法机制和职责权限，针对性完善监管空白、补齐制度短板。
（一）关于部门职责和适用范围。明确了县级以上烟草专卖行政主管部门主管本行政区域内的烟草专卖工作，规定了有关部门、单位在烟草专卖工作中的职责。明确烟草专卖行政主管部门应当推动信息化监管机制建设，加强人工智能、大数据等现代技术的运用。将从事烟草专卖品的生产、销售、运输、储存等生产经营活动各环节纳入适用范围，为全链条监管工作格局的形成提供法律依据。
（二）关于烟叶种植、收购、销售等管理措施。明确烟叶的种植计划管理、经营权限等基本要求，细化烟叶收购合同及种植收购行为等规定。加强烟草种质资源管理和烟草种子销售监管，明确不得非法销售烟叶，不得以生产加工制作丝末粒状商品、提取烟碱、跨区域销售等方式非法经营未列入名晾晒烟目录的其他晾晒烟，从源头规范烟草原料市场监管。
（三）关于烟草专卖品生产、销售等监管制度。依法实施烟草专卖品生产经营许可制度。对无证零售、无证批发等行为进行界定，完善了生产经营者储存烟草专卖品的规定；明确对生产、销售假冒伪劣烟草制品、类烟产品、非法经营走私涉烟产品的监管依据。禁止生产、销售假冒伪劣烟草制品和空管烟、茶烟、花烟等类烟产品。不得销售、运输、寄递出口倒流或者非法流入境内的涉烟产品；加强未成年人保护，明确禁止向未成年人售烟，不得通过网络、自动售货机等方式销售烟草制品。
（四）关于新型烟草制品的监管依据。将电子烟、无烟气烟草制品等涉烟产品纳入监管范围，规定电子烟等新型烟草制品参照卷烟有关规定执行。衔接国家烟草专卖局有关规定，明确尼古丁袋、口含烟等无烟气烟草制品按照卷烟或者烟丝管理，为新型烟草制品监管提供法律依据。针对目前“上头电子烟”危害，规定任何单位和个人不得利用电子烟等新型烟草制品从事涉毒违法犯罪活动。
（五）关于烟草专卖执法权限和法律责任。对烟草专卖执法规范化作出规定，细化对经营场所、运输工具等的检查权限。针对寄递环节执法问题，规定邮政管理部门与烟草专卖行政主管部门应当建立跨部门执法工作机制，加强寄递渠道联合执法和检查。完善行刑衔接制度、涉案违法物品鉴定和处置措施。明确无证零售烟草制品、制售假冒伪劣烟草制品和类烟产品的执法主体。对草案中义务性和禁止性条款，审慎地设置了相应法律责任。
以上说明连同《办法（草案）》，请予审议。
山东省实施《中华人民共和国烟草专卖法》办法
（草 案）
第一条 为了贯彻实施《中华人民共和国烟草专卖法》《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》，结合本省实际，制定本办法。
第二条 在本省行政区域内从事烟草专卖品的生产、销售、运输、储存等生产经营活动及其监督管理，适用本办法。
本办法所称烟草专卖品，是指卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶、烟叶、卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械。
卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶统称烟草制品。
第三条 县级以上烟草专卖行政主管部门主管本行政区域内的烟草专卖工作。
发展改革、工业和信息化、公安、交通运输、农业农村、市场监督管理、数据管理、网信、海关、邮政管理、铁路、民航等有关部门、单位在各自职责范围内，做好烟草专卖相关工作。
第四条 烟草专卖行政主管部门应当推动信息化监管机制建设，加强人工智能、大数据、云计算、物联网等现代技术的运用，提升烟草专卖监督管理效能。
第五条 省烟草专卖行政主管部门会同省人民政府有关部门对烟叶种植实行统一规划、合理布局、计划管理，对适宜种植烟叶的地区在技术、资金等方面予以扶持，推动烟草制品生产企业与烟叶产地联合发展烟叶种植基地。
烟叶产区各级人民政府应当建立优质生态烟田保护制度，科学推行轮作制度，统筹烟田保护与粮食安全、乡村振兴。
鼓励开展烟叶种植科学研究和技术开发，提高烟叶质量。
第六条 烟草种植应当因地制宜培育和推广优良品种，优良品种由当地烟草公司组织供应。烟草专卖行政主管部门应当加强烟草种质资源管理和烟草种子销售监管。
烟叶由烟草公司按照国家规定的收购标准统一收购，其他单位和个人不得收购。烟草公司应当与烟叶种植者签订烟叶收购合同，约定烟叶种植面积、品种和收购价格、数量等内容。烟草公司和烟叶种植者应当按照合同约定收购、交售烟叶。
任何单位或者个人不得非法销售烟叶，不得以生产加工制作烟丝、提取烟碱、跨区域销售等方式非法经营未列入名晾晒烟目录的其他晾晒烟。
第七条 烟草专卖品的生产经营依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度，从事烟草专卖品的生产、批发、零售业务，应当依法申请领取烟草专卖许可证。持证人应当按照烟草专卖许可证的许可范围依法生产经营烟草专卖品。
烟草专卖生产企业和烟草专卖批发企业不得从无相应业务资格的单位或者个人购进烟草专卖品，不得向无相应业务资格的单位或者个人提供烟草专卖品。
取得烟草专卖零售许可证的单位或者个人应当在规定的供货单位进货，在核定的经营地址从事烟草制品零售业务；在核定的经营地址之外从事烟草制品零售业务的，属于无证经营。
无烟草专卖批发企业许可证的单位或者个人，不得向烟草制品零售经营者提供烟草制品。
第八条 普通中小学、特殊教育学校、中等职业学校、专门学校、幼儿园周边不得设置烟草制品的销售网点，具体距离标准由县级以上烟草专卖行政主管部门在烟草制品零售点合理布局规划中确定。
禁止向未成年人销售烟草制品。经营者应当在显著位置设置不向未成年人销售烟草制品的标志；对难以判明是否是未成年人的，应当要求其出示身份证件。
第九条 禁止利用自动售货机等自助售卖方式销售或者变相销售烟草制品。
除取得烟草专卖生产企业许可证或者烟草专卖批发企业许可证的企业外，任何单位或者个人不得通过信息网络销售烟草专卖品。
第十条 禁止生产、销售假冒伪劣烟草制品，或者明知是生产、销售假冒伪劣烟草制品，而为其提供运输、保管、仓储等条件。
禁止非法生产、销售空管烟、茶烟、花烟等外观形状、使用方式、主要功能与烟草类似的产品和简易制烟机械。
禁止销售、运输、寄递出口倒流的烟草制品、无国家规定标识的外国烟草制品和其他非法流入境内的涉烟产品。
第十一条 烟草专卖品生产经营者储存烟草专卖品，应当持有合法有效证明。
跨省以及省内跨设区的市、县（市、区）托运或者自运烟草专卖品应当依法办理烟草专卖品准运证；无准运证的，承运人不得承运。
第十二条 烟草专卖行政主管部门进行执法活动时，执法人员不得少于两人。执法人员应当具有行政执法资格，并主动向当事人或者有关人员出示执法证件。
烟草专卖行政主管部门在查处违法案件时，可以行使下列职权：
（一）询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人；
（二）检查违法案件当事人的经营场所（包括仓储场所）和运输工具，依法对违法生产或者经营的烟草专卖品进行处理；
（三）查阅、复制与违法活动有关的合同、发票、账册、单据、记录、文件、业务函电和其他资料。
烟草专卖行政主管部门可以在铁路、公路、航空和水上等交通检查站，对运输烟草专卖品的活动进行检查。
邮政管理部门与烟草专卖行政主管部门应当建立跨部门执法工作机制，加强寄递渠道联合执法和检查。
第十三条 烟草专卖行政主管部门应当加强与司法机关、其他行政机关的协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。
司法机关、其他行政机关依法商请烟草专卖行政主管部门代为保管或者委托变卖等处理涉案烟草专卖品的，应当及时办理委托保管或者变卖处理等相关手续。
第十四条 依法查获的烟草专卖品、烟草类似产品等的鉴定工作，由法定的烟草质量检验检测机构进行。
依法罚没、查获的假冒伪劣、走私烟草专卖品、烟草类似产品，以及淘汰报废、非法拼装的烟草专用机械和其他烟草专卖品残次下脚料等，由烟草专卖行政主管部门按照国家有关规定销毁，严禁以任何形式进行销售。
有下列情形之一的，除依法予以处罚外，其涉案的烟草专卖品可以由烟草专卖行政主管部门按照查获地市场批发价格的百分之七十收购：
（一）无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务；
（二）取得烟草专卖零售许可证的单位或者个人不在规定的供货单位进货；
（三）烟草专卖品生产经营者储存烟草专卖品无合法有效证明；
（四）被依法取消从事烟草专卖业务资格。
第十五条 查处违法案件时，能够查清销售或者购买价格的，按照销售或者购买的价格计算违法经营总额或者货值金额；无法查清销售或者购买价格的，按照国家有关规定执行。
第十六条 烟草专卖行政主管部门应当加强信用管理制度建设，及时归集、公示涉烟市场主体信用信息，推送至山东省公共信用信息平台和国家企业信用信息公示系统（山东），并将涉烟违法失信市场主体列为重点监督检查对象，加强信用监管。
对符合信用修复条件并完成信用修复的市场主体，烟草专卖行政主管部门应当依法及时停止公示其失信信息，终止实施惩戒和重点监管措施，并根据信用修复结果及时更新其信用信息。
第十七条 任何单位和个人不得非法干预、阻碍、拒绝烟草专卖行政主管部门依法进行检查，不得纵容、包庇烟草专卖违法行为。
对检举、协助查处烟草专卖违法案件的有功单位和个人，按照烟草专卖行政主管部门的有关规定给予奖励。
第十八条 违反本办法规定的行为，法律、行政法规已经规定法律责任的，适用其规定。
第十九条 违反本办法规定，非法销售烟叶，或者以生产加工制作烟丝、提取烟碱、跨区域销售等方式非法经营未列入名晾晒烟目录的其他晾晒烟的，由烟草专卖行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得和非法销售的烟叶、非法经营的晾晒烟，可以并处二万元以下的罚款。
第二十条 违反本办法规定，无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务的，由市场监督管理部门或者烟草专卖行政主管部门责令停止经营烟草制品零售业务，没收违法所得，并处违法经营总额百分之二十以上百分之五十以下的罚款。
第二十一条 违反本办法规定的下列行为，由烟草专卖行政主管部门按照以下规定处罚；情节严重的，可以并处责令停业整顿或者取消从事烟草专卖业务资格：
（一）持证人超出许可范围从事烟草专卖品生产经营业务的，没收违法所得，并处违法经营总额百分之十以上百分之二十以下的罚款；
（二）烟草专卖生产企业和烟草专卖批发企业从无相应资格的单位或者个人购进烟草专卖品的，处货值金额百分之五十以上一倍以下的罚款；
（三）烟草专卖生产企业和烟草专卖批发企业向无相应资格的单位或者个人提供烟草专卖品的，没收违法所得，并处违法经营总额百分之二十以上百分之五十以下的罚款。
第二十二条 违反本办法规定，利用自动售货机等自助售卖方式销售或者变相销售烟草制品，或者非法利用信息网络销售烟草专卖品的，由烟草专卖行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，可以并处违法经营总额百分之二十以上百分之五十以下的罚款。
第二十三条 违反本办法规定的下列行为，按照以下规定处罚：
（一）生产、销售假冒伪劣烟草制品或者非法生产、销售空管烟、茶烟、花烟等烟草类似产品的，由烟草专卖行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得和假冒伪劣烟草制品、烟草类似产品，以及用于生产、销售的工具、设备等物品，并处货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿或者取消从事烟草专卖业务资格；
（二）明知是假冒伪劣烟草制品，而为其提供运输、保管、仓储等条件的，由烟草专卖行政主管部门没收运输、保管、仓储等的收入，并处违法收入百分之五十以上三倍以下的罚款；
（三）销售出口倒流的烟草制品、无国家规定标识的外国烟草制品和其他非法流入境内的涉烟产品的，由烟草专卖行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得和违法涉烟产品，并处货值金额一倍以上三倍以下的罚款；涉嫌走私贩私的，由有关部门依法查处。
第二十四条 违反本办法规定，烟草专卖品生产经营者储存烟草专卖品无合法有效证明的，由烟草专卖行政主管部门处违法储存烟草专卖品价值百分之二十以上百分之五十以下的罚款。
第二十五条 无烟气烟草制品按照卷烟或者烟丝管理，电子烟等新型烟草制品参照卷烟有关规定执行。
无烟气烟草制品是指含有烟碱（尼古丁）成分，通过口用、鼻用或者外用等方式使用且不产生烟气的烟草制品，包括尼古丁袋（片、贴）、含烟、嚼烟、膏烟、溶烟、嗅烟等。
任何单位和个人不得利用电子烟等新型烟草制品从事涉毒和涉未列入国家规定管制、具有成瘾性物质相关违法犯罪活动。
第二十六条 烟草专卖行政主管部门、有关机关和烟草公司的工作人员在烟草专卖监督管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十七条 本办法自 年 月 日起施行。
责编：王晶 徐榕悦
